政府购买服务有利于进一步转变政府职能，提高公共服务供给效率和质量。十八大以来，中办、国办、财政部、民政部制定下发了一系列重要文件，对加强政府购买服务工作进行决策部署。据此，各地纷纷出台落地政策，并着手开展政府购买服务的具体工作。滨海新区在政府购买服务方面存在着旺盛需求和巨大潜力，已经在养老、社会救助、帮残助残等领域开展了购买实践，但尚未形成系统化的制度安排，很大程度上制约了这项工作的持续、规范开展。当务之急，是尽快出台政府购买服务的管理办法，及早启动相关制度建设工作。

　　一、中央关于推进政府购买服务的要求解析

　　党的十八大报告指出，“要改进政府提供公共服务方式，引导社会组织健康有序发展”。据此，2013年9月，国务院办公厅下发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号文件），对各地、各部委推进政府购买社会力量服务进行了顶层设计,指明了政府购买社会力量服务的总体方向。

　　界定了政府购买社会力量服务的内涵。一是公众性，即购买范围为政府直接向社会公众提供的部分公共服务事项；二是对象性，购买对象仅限于具备条件的社会力量；三是市场性，即购买行为须按照一定的方式和程序，发挥市场机制作用引导承接。四是有偿性，政府将根据服务数量和质量支付费用。

　　制定了政府向社会力量购买服务工作的总体规范。购买主体限定为行政机关、参公事业单位以及政府背景、财政负担的群团组织，体现了政府职能外包、财政负担的总体思路。承接主体强调了社会组织优先，但因担忧现有社会组织能力不足，也向企业、机构放开了准入途径。在购买内容上突出公共性和公益性，除必须由政府直接提供的服务事项都建议交给社会力量承担，充分放开政府购买服务的范围。在购买机制上，强调通过竞争方式确定承接主体，采用合同方式执行，并实施资金监管和绩效评价，体现了优胜劣汰的市场化准则和财政资金使用的审慎性原则。

　　明确了政府购买服务制度建设的时间点。到2020年在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度。在此期间，要求各级地方政府对政府购买服务进行系统化的体制机制设计，并做出相关制度法规的具体安排,进而因地制宜、积极稳妥地推进购买服务工作，加快建设服务型政府。

　　次年10月，财政部、民政部又联合下发了《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》（财综[2014]87号）。作为《意见》的配套文件，在购买主体方面进一步突出社会组织在承接政府购买服务的“主体作用”，站在社会组织培育发展的角度，赋予了96号文件新的新的政策内涵，并提出在能力培养、对口优先、预算支持三个方面加大政府购买服务向社会组织的倾斜和支持。

　　2016年8月，中办国办印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，要求逐步扩大政府向社会组织购买服务的范围和规模，对民生保障、社会治理、行业管理等领域的公共服务项目，优先向社会组织购买。

　　二、地方关于推进政府购买服务的政策解析

　　国办96号文出台以来，各级地方政府立足本地实际，完善体制机制，密集出台了推进政府购买服务的专项政策，并着手开展购买服务的具体工作。与此同时，政府职能转移和社会组织培育发展正在步入良性发展的互动期。

　　报告从政策制定的现实需要出发，参照了2014年1月至2016年9月，南京、北京、嘉兴、上海嘉定、晋江、连云港、宿迁、青岛、常州、汕头等十地出台的政府购买服务相关政策，从购买主体、承接主体及条件、购买内容、工作体制机制等维度进行横向比较，以咨对滨海新区制定相应政策提供借鉴。

　　（一）购买主体范围

　　各地在购买主体规定上主要分为两类：一类以连云港、青岛、上海嘉定、嘉兴、晋江等地为代表，规定行政机关，参公事业单位和财政负担的群团组织可以购买服务。一类以南京、宿迁为代表，购买主体先在民政系统范围内试点，从民政部门熟悉的社会救助领域入手，待总结政府购买服务的经验问题后向其他部门推广。

　　（二）承接主体范围

　　各地在承接主体规定上主要分为两类：一类以北京、南京、青岛、嘉兴等为代表，承接主体为社会组织、企业和事业单位，这种限定主要为保证政府社会职能的顺利转移，避免出现社会组织无力承接而造成政府购买失败的情况。但在实际购买中，社会组织面临数量和实力强于自身的企事业单位竞争难免处于劣势。另一类以连云港、上海嘉定、宿迁、晋江、常州等为代表，主张完全由社会组织承接政府购买服务，这种限定有助于社会组织在发展初期获得自身生存发展急需的政府资源，体现了社会组织培育发展的政策理念。

　　（三）承接主体条件

　　以社会组织作为承接主体的政府购买服务办法均对社会组织承接资质进行了限定，并把依法登记、结构健全、固定场所、专职人员视为必要资质条件。青岛、常州、汕头还对3A以上评级、具有捐赠税前扣除资格及非营利组织免税资格、有承接政府职能转移经历的社会组织给予优先承接待遇。青岛、常州、汕头还进一步制定了符合条件的本地《社会组织名录》和名录管理办法，只对列入名录的社会组织开放购买服务。

　　（四）购买内容

　　在政府购买内容方面，主要包括基本公共服务事项（文教卫体、社保、就业等）、社会事务服务事项（社区事务、养老助残、人民调解等）、技术服务事项（资格认定、行业调查、社会审计等）、政府履责服务事项（法律服务、监督评估、绩效评价、会务服务等）四大领域。连云港、嘉兴的政府购买社会组织政策对四个领域均有涉及；南京、宿迁主要集中于社会事务和政府履责两个领域。上海嘉定、晋江主要关注社会性的政府服务购买，对政府履责所需的服务事项则不在购买之列。

　　（五）购买方式

　　各地在购买方式设定上与中央口径保持一致，分为竞标与议标。竞标又分为公开招标、邀请招标两种方式，议标采取竞争性谈判、询价、单一来源三种方式。原则上除非技术复杂、性质特殊、或者金额较小的服务事项，均通过公开竞争方式购买。购买周期视项目有别，各地通常要求在一年以内，南京要求最长不超过三年，宿迁要求不超过两年，上海嘉定要求首次立项的一般不超过一年，第二次开始一般应实施2-3年。

　　（六）过程监督和绩效评估

　　各地政府购买服务均采用财政资金支付费用，过程监督和期末绩效评估是硬性要求。过程监督一般遵循谁发包、谁负责原则由购买主体进行监督，对于专业性较强的购买也可以聘请第三方实施过程监督。绩效评估方面，各地一般以发包方评价、专家评估和服务对象满意率为主，评价范围包括购买主体购买服务的财政资金使用绩效和承接项目的社会组织的服务绩效两个方面。南京、连云港、嘉兴都明确规定了聘请独立的第三方执行绩效评估。

　　（七）工作体制机制

　　在工作体制设计上，南京、宿迁是民政购买服务，在民政局层级成立购买服务工作领导小组，办公室设在社管局，成员单位由办公室、法规处、规财处、社管局、监察室组成。上海嘉定为区级政府购买服务，在区级层面建立了政府购买社会组织服务工作领导小组，办公室设在区民政局，由发改委、财政局、税务局、审计局、民政局、人社局、质监局等委办单位为成员单位。连云港和嘉兴则建立了政府统一领导，财政、民政部门牵头，职能部门购买，监督部门保障的工作机制。

　　三、滨海新区加强政府购买服务的需求和现状

　　滨海新区2016年地区生产总值破万亿，实现三年年均增长13%，功能区主力军作用进一步强化，预计2016年七个功能区生产总值占全区的比重达到75%；财政收入增速高于地区生产总值增速2.4个百分点，2016年一般公共预算收入预计达到1338亿元，是2013年的1.5倍；常住人口298万人，就业和社会保障工作不断加强，城乡居民人均可支配收入年均增长10.5%，城镇登记失业率稳定在3.3%以内；“强街强镇”战略的实施，促使街镇经济实力和服务能力双提升，城市综合服务功能更加完善。伴随着滨海新区经济实力、地方财力、居民收入的快速增长，功能区、街镇进一步发展社会事业的现实需求，滨海新区广大人民群众共享开发开放成果的强烈愿景，滨海新区政府购买服务的巨大潜力和旺盛需求正在加速形成。

　　另一方面，滨海新区利用三级孵化模式，分别从新区层面、功能区层面到街镇社区(村)层面开展社会组织孵化培育工作，对初创社会组织进行支持。登记注册的社会组织由2013年的400多个，增长到现在的700多个；在街镇备案的草根社区社会组织数量由2013 年底的1300 多个，增长到现在的3200 多个，实现了数量的快速增长；2014年起，滨海新区通过开展公益创投活动，支持社会组织做大做强；近两年，对区内148家社会组织进行规范化建设评估，评出4A级社会组织6家、3A级社会组织68家。社会组织的快速发展为承接政府职能转移奠定了基础。

　　从滨海新区政府购买服务的实践看，近三年滨海新区为满足广大群众多样化、个性化的生活服务需求，提升公共服务水平，投入财政资金500余万元开展公益创投活动，50个社会组织的57个项目获得支持，滨海新区公益创投为新区政府购买社会组织服务营造了良好氛围。作为滨海新区的十大民生工程之一，2016年滨海新区第一老年养护院竣工投入使用，是滨海新区首个以政府购买服务模式建设、运营的养老院。此外，2014-2016年间，滨海新区还在防洪排涝、卫生保洁、帮残助残等领域开展政府购买服务的实践。

　　对比国内其他地区，滨海新区政府购买服务实践起步较晚，规模较小，且多为一事一议，未形成长期、稳定的制度安排，很大程度上制约了政府购买服务的健康、可持续发展。当务之急，是尽快出台政府购买服务的管理办法，及早启动相关制度建设工作。

　　四、滨海新区适时出台政府购买服务办法的政策建议

　　本文依据国家的任务要求，借鉴先进地区的政策文件，结合滨海新区实际，对滨海新区出台政府购买服务的管理办法提出如下政策建议。

　　（一）民政购买先行

　　建议由民政局率先出台政府购买服务的管理办法，待先行先试总结经验问题后再向政府其他领域拓展。一则民政局先行先试，有利于克服体制机制障碍，降低投入，快速启动，摸索经验；二则社会管理和社会救助领域是政府购买服务的主阵地，需求迫切，亟待铺开；三则民政领域的社会组织数量较多、发展相对成熟，具备承接民政服务职能转移的基本能力。购买服务所需资金可从民政局预算安排的公用经费、经批准使用的专项经费、中央及天津市相关部门拨付的专用资金中统筹安排。

　　（二）社会组织承接

　　承接主体建议限定为在滨海新区民政局、行政审批局及功能区民政、行政审批部门登记注册的社会组织，通过地域限定确保本土社会组织最大限度承接政府职能转移，尽快成长壮大。

　　同时，为确保社会组织顺利承接购买事项，可设定社会组织的承接条件为：依法登记具有独立法人资格；内部管理和监督制度完善；具有独立的财务管理和资产管理制度；具备提供服务所必需的场所、设备和专业执行团队；有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录，年检合格，社会信誉良好；对获得社会组织评估等级3A级以上的社会组织优先考虑。此外，滨海新区可借鉴北京、青岛、汕头等地经验，对具备资质的社会组织实行动态评估、目录管理。

　　（三）正负清单结合

　　在确定购买内容方面，滨海新区可尝试正面清单和负面清单相结合的方式，通过正面清单中明确主导方向，突出重点，通过负面清单中厘清购买边界，降低风险。

　　在正面清单中，建议规定凡属民政部门业务领域、能够由市场化方式提供、而社会组织又能够承担的项目，均可进行购买服务，主要范围包括：社区事务、养老福利、社会救助、社工服务、慈善救济等公共服务事项；年检评估、评比表彰、考核验收、教育培训等事务性事项；行业资格认定、准入审核、处理行业投诉等技术性服务事项。在负面清单中，建议规定范围包括行政许可、行政裁决、行政给付等行政审批类事项；监督执法、行政处罚、行政检查、行政征收等行政执法类事项；具有全局性的政策文本撰写等政策拟定事项；涉密事项

　　（四）市场化购买

　　在购买程序上，遵循竞争择优的原则。对购买服务项目详细制定相应的服务标准、购买预算、评价方法、服务要求和建议采取何种采购方式等内容。竞标方式一般应采取公开招标方式，对标准化购买实行低价竞标，以服务价格为主要指标；对复杂化或有特殊要求的购买实行综合中标，以服务质量为主要指标。招投标完成后，由民政局与中标单位签订购买服务合同，期限一般为一年，最长不超过三年。同时规定，若招标结束后，确因没有符合要求的社会组织而导致政府购买事项无法承接，可向企事业单位进行第二轮招标，确保购买事项仍能实施。

　　（五）体制机制构建

　　民政试点的政府购买服务管理体制构建应突出精简、高效、规范的特点。可借鉴南京、宿迁模式，成立滨海新区民政局购买社会组织服务工作领导小组，全面负责购买社会组织服务工作；组长由局主要领导担任，领导小组办公室设在民政局规划发展处，成员单位由办公室（负责发布信息）、法规处（负责合同审核）、规财处（负责预算和资金管理）、社会组织处（负责组织购买和评估）、监察室（负责招标采购过程监督）组成。

　　民政局可视项目情况区分类别实施过程监督，对重大项目应自行组织实施政府购买服务项目事前、事中、事后全过程监督，对事务性、辅助性或技术性项目可委托第三方进行监督。绩效评估原则上以财政局、民政局有关处室、专家评估和服务对象满意率为主。其中，专家评估以及服务对象满意率调查可聘请独立第三方进行。

　　作者：赵恩成（天津滨海综合发展研究院社会与环境发展研究所）