志愿服务缺乏国家层面的法律，是众多志愿者心中的一件憾事，也是有识之士一直以来呼吁解决的问题

　　“我们现在不再大量接受登记注册志愿者，因为承担的风险和责任太大。”张海峰作为重庆市江北区绿叶义工志愿者协会的创始人，在面对越来越多的志愿者时，不得不做出两难的选择。

　　张海峰做志愿者已有10年。在中国，像张海峰一样的志愿者超过1亿，他们为如何更好地发展志愿服务默默耕耘。

　　6月5日，在持续一个月后，《志愿服务条例(征求意见稿)》(以下简称意见稿)正式截止在全国范围内公开征求意见。

　　一直以来，我国志愿服务缺乏国家层面的立法，而此次意见稿的公布可能会对我国志愿服务发展产生哪些影响呢？

　　有望填补国家立法空白 

　　5月6日，国务院法制办公室网站发布《志愿服务条例(征求意见稿)》向社会公开征求意见。若条例出台，则填补了我国在志愿服务领域国家层面的立法空白。

　　早在1999年，我国第一部有关志愿服务的地方立法——广东省青年志愿服务条例就已诞生。据记者不完全统计，迄今已有包括广东、山东等20个省区和20个拥有地方立法权的地级市制定了志愿服务地方性法规。

　　但志愿服务缺乏国家层面的法律，一直是众多志愿者心中的一件憾事，也是有识之士一直以来呼吁解决的问题。

　　1995年，在全国政协八届三次会议上，八届全国政协常委、时任共青团中央书记处书记袁纯清等就提交了《关于制定社会志愿服务法》的提案。

　　2011年，十一届全国人大四次会议期间，贾伟平、郝萍、秦希燕等92名代表和海南代表团提出4件议案，建议制定志愿服务法。

　　2015年两会上，民革中央更是在作了详尽的调研之后，提交《关于大力推进志愿服务工作的提案》，建议推动志愿服务国家层面立法。

　　清华大学公益慈善研究院副院长邓国胜教授告诉法治周末记者，相较于地方立法，志愿服务条例的位阶更高，若能出台，对于统一指导全国志愿服务工作具有重要意义。

　　志愿服务组织需登记注册 

　　据中国志愿服务联合会发布的数据显示，截至2015年12月，我国已实现31个省区市志愿服务组织区域全覆盖，覆盖志愿者超过1亿人。

　　意见稿明确，志愿服务组织是指依法成立，以开展志愿服务为宗旨的非营利性组织；志愿服务组织可以采取基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式，其登记管理按照有关法律、行政法规的规定执行。

　　这意味着意见稿中所规范的志愿服务组织都应当依法予以登记注册，邓国胜指出。

　　张海峰告诉记者，登记注册对志愿服务组织来说很重要，没有登记注册的志愿服务组织很难发展成为专业化、卓越的组织，“注册后的志愿服务组织会受到主管部门等的监管，也会促使组织内部提供更规范、专业的服务”。

　　绿叶义工组织作为重庆地区注册义工人数最多、极具知名度和影响力的民间公益组织，拥有注册义工11万余人。而在2006年组织创建之初，仅仅是几十人参与的QQ群，开展一些力所能及的助学、助老、助残等活动。

　　直至2009年发展壮大至拥有3万多名义工，此时组织仍未能登记注册。当时，正值开展科学发展观主题学习，重庆举办书记与网民面对面活动，张海峰向江北区区委书记发送了一封邮件传达了希望注册的想法，最终在区委书记的帮助下成功解决注册问题。

　　目前志愿服务组织的登记注册存在许多条条框框，尤其对于一些民间草根组织来说困难重重。

　　张海峰在片刻沉默后向记者坦言，目前我国有大量的志愿服务组织是没有登记注册的。

　　如何保障草根组织的发展，邓国胜认为应当通过基金会、社会团体、民办非企业单位登记管理条例，来降低登记注册门槛，使志愿服务组织的注册更加便捷。

　　鼓励志愿服务发展 

　　“每捐赠100元，我们需要向国家缴纳近7元的税款。”张海峰苦笑着告诉记者，以往面对捐赠者时，向其解释部分捐款会用来纳税成为一大难题。

　　直到今年，绿叶义工组织才拿到捐赠票据，不用缴纳多达十多万元的税款。

　　此次意见稿规定了一系列促进措施，鼓励有关组织、单位为促进志愿服务事业提供便利条件。其中明确规定了税收优惠政策，自然人、法人和其他组织捐赠财产用于志愿服务的，依法享受税收优惠。

　　此外，还规定县级以上人民政府及其有关部门应当在各自职责范围内为志愿服务提供指导和帮助；可以依法通过购买服务等方式支持符合条件的志愿服务组织向社会提供志愿服务。

　　2013年7月31日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，要求推进政府向社会力量购买公共服务。此后国家各部门大力倡导购买服务。

　　然而，说到政府购买志愿服务时，张海峰有苦难言。

　　“以重庆为例，绝大部分资源流入到社工型组织，志愿服务组织很难获得政府购买服务。”张海峰介绍，向社会组织购买服务的经费和资源，基本掌握在民政部门手中，其会向自身拥有的社工业务倾斜，其他公益组织被边缘化。

　　为了促使更多的志愿者投身志愿服务，意见稿还提出了诸如纳入学分、优先招聘等鼓励措施。

　　张海峰在欣喜于志愿者队伍壮大的同时，也提出了自己的担忧，硬性规定可能会使得志愿服务成为功利化需求。

　　如今孩子的假期作业中，往往有参与志愿服务的要求，“随便参加一个活动，只要盖个章就行。”这是张海峰在接待家长时听得最多的一句话。

　　权利义务不对等 

　　我国志愿服务事业还处在起步阶段，机制不够完善，一旦在志愿服务过程中发生纠纷，责任划分和权益保障就成为志愿服务组织和志愿者面对的难题。

　　意见稿为了保障志愿者权益，提出来一系列保障条款。

　　比如，不仅规定了志愿服务组织的风险告知、技能培训、安全教育、尊重志愿者隐私等义务外，还特别强调相关情况下应签订书面协议、购买保险、记录志愿者个人信息以及在志愿服务过程中发生人身、财产损害的，由有关组织或者个人依法承担相应的民事责任等。

　　张海峰介绍，在实践中，志愿服务组织在风险告知、技能培训、签订合同等都基本能够做到，但在购买保险、信息登记和法律责任划分上其落实会存在很多问题。

　　绿叶义工组织一直坚持记录志愿者个人基本信息及志愿服务情况，但文明办、共青团、民政部等都有其各自的志愿服务信息系统，志愿服务组织在上报时往往无所适从；本着尊重志愿者隐私的原则，当组织面对艾滋病感染者等不愿公开个人信息的志愿者时，就无法完成信息登记；此外，当信息汇总到统一的信息系统后，其信息安全保障也是一大隐忧。

　　邓国胜也认为当面对不愿公开信息的志愿者时，志愿服务组织很难落实信息汇总。他更进一步指出，没有必要建立统一的志愿服务信息平台，这会极大地加重志愿服务组织的负担。

　　而面对志愿者保险购买和纠纷责任承担，张海峰坦言实践中，除了在进行风险较大的志愿服务活动时会为部分志愿者购买保险外，志愿服务组织很难为所有志愿者购买保险；而且由于志愿服务组织的资金来源有限，很多组织没有成本去一力承担志愿服务过程中的损害责任。

　　“即使已经发展了十年，我们也不敢继续做大了，因为规模越大承担的风险就越大。”张海峰告诉记者，由于无法承担风险压力，2013年后，很多希望登记注册的志愿者他们只能无奈地往外推。他呼吁应加强志愿者的公共保障，如为其购买公共性社会保险，而不应一味将责任和风险转嫁给志愿服务组织。

　　意见稿公布后，多方声音指出志愿服务条例对志愿服务组织规定的义务过多，志愿服务组织权利与义务的明显不对等，很可能会打击本就脆弱的志愿服务组织的积极性。

　　“志愿服务能否发展，最根本的核心是志愿服务组织能否活跃。”邓国胜也呼吁应加强志愿服务组织权利与义务的对等，意见稿的责任条款规定过细，强制性色彩过多，应减少干预，给予志愿服务组织更宽松的发展环境。