面对街道办过度行政化以及有效治理难以推行的困境，中国基层改革形成了两种主导性模式：一是强化街道办的“赋权”模式，二是弱化街道办的“削权”模式，前者以深圳为代表，后者以安徽铜陵为代表。虽然两地改革的具体方式不同，但都以减少行政层级和社会管理扁平化为目标。与以上两种改革不同，沈阳在撤销街道办后单独设置了具有行政审批权的经济社会管理功能区作为新型派出机构。这种变通重组的改革，既是避免权力寻租，规避施政风险的有效策略，也是将土地征收等经济目标分解到基层的重要手段。采取何种改革策略不仅关乎治理的合法性，还关乎治理的有效性。改革模式不同，不仅与地区经济发展不均衡有关，还受传统体制渗透强弱的影响。

　　一、问题的提出

　　随着中国政治体制改革的逐渐深化，“国家治理体系和治理能力现代化”构成新时期中国全面深化改革的路线图。从学理角度讲，国家治理有两条主要线索：一是中央权威与地方权力之间的关系，二是国家与民众之间的关系。就第一条线索而言，在中国60余年的国家治理实践中，央地关系在集权与分权的艰难抉择中轮番交替，虽治理效果不佳，但仍延续不断。①就第二条线索而言，1949年后农村和城市分别经由人民公社和各种类型的单位“组织”起来。这两种组织是国家与民众之间的主要交接点，也是国家治理的中介。单就城市社会而言，新中国成立后，中国共产党在国民党保甲制基础上开始了全方位的组织化建构。一方面，将具有正式工作的城镇居民纳入到单位制组织的体系下；另一方面将没有单位的城镇居民编织在街道办和居委会的组织框架中。依托这两套组织系统，在社会主义改造完成后中国基本确立了单位制为主，街居制为辅的城市治理格局。这种治理体制在改革开放之后仍然延续，直到1990年代末期才开始松动。

　　上世纪90年代末随着市场化改革的逐渐深入，大批国有企业破产拍卖、转属改制致使单位办社会的职能骤然溢出，整体意义上的单位社会趋于瓦解，城市治理的重心开始由单位逐渐转移到街道办事处和居委会之上。但原本作为单位制补充的街居制又无力承担治理的重担，这对城市治理构成重要挑战。传统的以单位制为基础的总体性社会治理体制难以存续，城市治理不得不“转型升级”。②在这种现实压力下，1999年国家民政部选择北京西城区、沈阳沈河区等8城市的9个区为试验区，探索城市治理与社区建设的新模式。此后，全面推行的社区制一定程度上填补了单位制解体后国家与民众之间的“组织真空”。由单位制为主、街居制为辅的城市治理格局向社区制演变也成为城市治理转型的主要路向。但关于社区定位以及社区建设的方向自一开始就存在着两种不同主张：一种主张管理重心下移，强化基层社区的行政属性，将其纳入到等级化的行政序列之中，即将社区定位于街道，形成“街道社区”，这以社区建设的“上海模式”为代表；③另一种主张社区自治，倡导基层社区的民主化和社会参与，这以“沈阳模式”为代表，这派的学理依据是在传统的国家—社会二分框架下，社区自治一直被视为中国公民社会发育的重要路径。但社区治理实践中的权力结构决定了社区内部社会性力量的发育，直接取决于国家权力向基层的渗透程度及其运作过程。④换言之，社区自治仍然是在国家治理谱系下推进的。

　　这两种社区建设的主张构成了一种现实张力，而张力背后反映的是国家与社会在基层的交叠互动。⑤在城市治理结构中，作为政府派出机构的街道办事处是国家与社会的重要交汇场域。在城市治理体制转型过程中，性质未变而职能不断演化的街道办开始呈现出明显的制度困境：一方面，街道办作为行政末梢，在过度行政化的治理体系中超负荷运转，层层加码的目标责任与绩效考核使其处境艰难；另一方面，街道办作为政府派出机构，不具有法律赋予的行政审批权，很多基层事务的处理需“上传”给上级政府的职能部门，同时它又不是自治机构，只能将上级政府部门委派的诸多事务“下达”给社区具体执行。街道办在上传下达的治理层级中处境尴尬，既增加了政府管理的成本，也限制了社区自治的推进。随着市场经济的发展和管理事项的逐渐增多，这一结构性矛盾也日益凸显。在这种背景下，改革街道办成为城市治理转型的重要突破口。有研究者将这种改革视为在公共治理结构恶化的环境下针对治理工具和政府职能履行方式的结构性调整。⑥在基层的治理实践中，为解决这一共通性的结构矛盾，一些地方政府采取了差异极大，甚至完全不同的改革策略，如深圳采取了强化街道办的改革，而安徽铜陵则采取了取消街道办的改革。由此，进一步的问题是：在统一的权威体制和相似的结构矛盾下，为实现有效治理，各地为什么会产生如此差异的改革模式呢？更关键的问题是，什么样的改革才是有效的呢？

　　以上面的问题为导向，本文在结构上作如下安排：首先探讨中国城市治理结构的总体性支配格局的形成及其演变过程；其次，分析“铜陵模式”和“深圳模式”在化解过度行政化，实现管理扁平化的利弊得失；再次，通过对沈阳正在进行的街道办改革的分析来探讨国家治理与社区自治相结合的可行性路径；最后，通过这些改革模式的比较对国家治理的有效性与合法性，以及国家与民众关系在新时期的走向作进一步的分析和讨论。

　　二、变动的条块分割：城市治理体制的演变过程

　　中国城市治理结构转型与社会经济体制的历史及其变革进路紧密相关。1949年后中国城市社会逐渐确立了一种以单位制组织为依托的高度集权化的管控方式。“单位”是中国社会民众对自己所就业于其中的社会组织或机构的“统称”，是城市社会组织的基本单元。单位不仅是城市社会秩序的基础，而且是国家对社会进行直接行政管理的组织手段和基本环节，是中国政治、经济和社会体制的基础。⑦恰恰在这个意义上，当时的社会被称为“单位社会”。在这种社会体制下，单位是国家治理的载体，国家依照各类单位组织的行政层级和社会分工需要对权力和资源进行统一配置，并由此形成一种总体性支配的集权体制。⑧单位是这种集权体制层级结构上的一个位点，而单位制度则是规范各级权力结构和资源配置的法则。⑨这套法则，是在主流意识形态基础上建立的，以形成整个社会“一致性”为目的的制度安排。⑩对于没能进入单位制组织体系的城镇居民，国家将其吸纳到街居制的组织体系下。传统的城市社会治理是以单位制和街居制为基本框架的二元治理格局。

　　从城市治理与制度设置的初衷看，街居制是对单位制这种社会调控体系的补充。街居制主要针对的是那些没有单位的人或者是离开(离退休或被开除)单位的人，具体而言主要是家庭妇女、社会闲散人员、两劳(劳改、劳教)释放人员以及离退休人员。实际工作中多是配合国家各职能单位设在街道的工商、市容、环卫、房管、粮管、税务、公安派出所等部门的工作。(11)中国共产党提出“一化三改造”过渡时期总路线后，存在一种潜在认识：随着国家工业化和向社会主义过渡，工人阶级之外的街道居民将逐渐减少。随着国家工业化和现代化的实现，城市居民的生产生活将逐渐纳入工厂、机关、学校的轨道，由各种类型的“单位”来解决居民的一切需求。(12)然而，还没等到单位制组织实现对所有城市居民的吸纳，1978年中国改革开放的序幕已经在农村拉开。随着改革的深化，当大批企业单位组织解体，众多“单位人”被迫转变为“社会人”时，以单位制为基础的城市治理体制就不得不进行转型。

　　单位制是改革前中国城市社会在经济和技术分工发展程度较低的条件下，在行政化分工的基础上实现社会目标和资源配置的一种特殊组织形态和制度结构，是认识中国社会和研究中国社会变迁的最重要的理论范畴之一。(13)“单位制”这一中国本土化的概念并不仅仅指“单位”这种组织形式，也不单指一种制度主义意义上的“单位制度”，更为突出的是一种体制的精神性内涵。(14)中国城市社会的治理转型首先是要改变这种总体性的资源配置方式和制度惯习，而与这种体制相契合的是一种根深蒂固的“条块分割”机制。长期以来中国经济是依靠“条”和“块”两个组织体系控制和支配资源的，“条”是指中央直属部委自上而下的科层制体系，“块”是指地方政府管辖范围内的全部行政行为。这导致了不同的单位和地方之间形成了两个现实的结构壁垒。(15)

　　这种条块分割机制，在基层街道办的权力运作和资源配置过程中表现得尤为突出。一般而言，在街道办事处辖区内都有政府职能部门的派出机构，如派出所、工商所、税务所等，它们与街道办的关系就是所谓的“条”与“块”的关系。在中国的治理实践中，二者关系长期以来是“以条为主，以块为辅”，即街道办主要是配合其他职能部门开展工作。1987年中国提出“社区服务”之后，开始强调“条块结合”的基层权力运行模式。到90年代中后期，随着“两级政府，三级管理”模式的推行，各地开始强化街道办的权力，尤其是针对辖区内政府各职能部门派出机构的权力。如《上海市街道办事处组织条例》规定：“街道办事处有权组织、协调辖区内的公安、工商、税务等机构，依法支持、配合街道监察队的执法活动。街道办事处可以召开由辖区内有关单位参加的社区联席会议，商讨协调社区建设和社区服务事项”，“街道办事处有权对区人民政府有关部门派出机构主要行政负责人的任免、调动、考核和奖惩，提出意见和建议。区人民政府有关部门在决定上述事项前，应当听取街道办事处的意见和建议”。(16)这实际上确立了街道办为辖区内的最高权力机构，改变了以往的权力配置格局，即由最初的“以条为主，以块为辅”到“条块结合”，再到当前的“条专块统，以块为主”。(17)这种权力结构的转变是国家治理目标在基层有效推进的前提。在单位制组织逐渐解体，单位办社会职能向社区转化过程中，国家治理的重心不得不开始由“条”上的单位，转向“块”上的街道和社区。

　　从以上讨论不难看出，城市治理转型实际上是在确保“条”和“块”作为资源配置机制不变的前提下，对条块功能及彼此关系的结构性调整。这种“变动的条块分割”是我们从历时性视角来透视中国城市治理转型复杂过程的重要视点。

　　三、赋权与削权：街道办改革的两种主导模式

　　1954年出台的《城市街道办事处组织条例》明确了街道办事处的性质是政府派出机构，是国家与社会、政府与民众的重要交接点。在治理实践中，这种组织自成立以来，就一直处于变动之中，其性质和职能具有明显的不确定性。在现实中，它既像一个行政组织，也像社区组织，既承担着一定政府职能，又承担着大量社会职能。(18)伴随着改革的深化，街道办事处的职能和管理范围远远超出了我国政治制度和法律规范对该组织的定位，街道办性质职能的不确定是造成其治理困境的根源。(19)基于这些原因，2009年全国人大废除了实施50多年的《城市街道办事处组织条例》，但关于街道办事处性质的新法规并没有出台。街道办在治理实践中仍然处境艰难。

　　面对基层治理过度行政化以及有效治理难以推行的双重困境，各地方政府针对街道办采取了不同的改革策略，概括起来有两种主导性模式：一是强化街道办事处的“赋权”模式，即赋予街道办事处具体的财权、人事自治权和行政审批权，或直接将街道办事处由此前的政府派出机构升格为一级政府部门。在国家倡导减少行政层级、实现社会管理扁平化的背景下，增加政府组织的主张反响不大，(20)而撤销区政府、强化街道办的主张更符合社会管理扁平化的目标，深圳倡导的就是这种改革模式。(21)二是弱化街道办事处的“削权”模式，即将街道办事处的多种功能上收区政府或下沉社区，削弱或直接撤销街道办，安徽铜陵改革就采取了直接撤销街道办的模式。下面我们将以深圳模式和铜陵模式为例探讨城市治理体制改革的有效路径。

　　深圳针对区街基层组织的改革是其全面深化体制改革的一个重要环节。2009年5月国务院正式批复了《深圳综合配套改革试验总体方案》，行政管理体制改革成为重要改革事项。具体而言，深圳综合体制改革主要涉及三个重要方面：首先，重新界定设置政府职能，整合政府机构。深圳将建设公共服务型政府作为改革目标，将政府的职能主要集中在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务几个方面。其次，创新政府运行机制和模式，完善决策执行监督，大力培育发展社会组织。具体而言，要进行行政分权改革，即将政府职能部门划分为决策部门、执行部门、监督部门三大版块，彼此独立运行。决策局只有决策权而没有执行权，执行局只有执行权没有决策权，监察局和审计局作为监督部门直属市长管辖。同时仿照香港以政府购买服务的形式培育社会组织发展。最后，彻底理顺市、区、街道事权，在条件成熟时，将借鉴香港、新加坡的经验，取消区级政府，改区、办事处为政府派出机构，实行“一级政府，三级管理”。

　　以上面三重改革设计为基础，深圳开始尝试由政府派出机构代替区政府组织的治理模式，2009年6月30日坪山新区的组建是一个重要标志。坪山新区虽是政府派出机构，但仍保留了正局级建制，以确保在等级森严的行政体系下开展工作。在组织结构上，该新区下辖坪山、坑梓两个办事处，30个社区居委会和24个社区工作站。由于新区剩余建设用地30平方公里，是深圳最大的可开发区域之一，征地拆迁和城市管理成为新区的最主要职能。坪山新区提供了践行扁平化治理的重要参照，改变了传统的“市—区—街道—社区”这种“二级政府、四级管理”的行政模式。未来深圳一个长远目标就是逐步取消区政府，改为政府派出机构。

　　对于深圳的改革，有研究者提出深圳与新加坡和香港没有可比性，取消区政府会产生一系列问题，取消街道办、“精简区政府职能才是明智之举”。(22)从实践层面看，深圳基层体制改革并非简单设想而已成为具体的实践策略。但在行政体制结构整体稳固的前提下，取消区政府的难度着实比取消街道办大得多。由此，这种改革模式不但在深圳推行过程中遇到诸多困难，在向其他城市推广扩散时也遇到巨大阻力。相反，以取消街道办为主要内容的铜陵模式却起到了示范效应。

　　铜陵模式的最主要内涵是“撤销街道，做大社区”。2010年7月底，安徽省铜陵市铜官山区在全国率先启动了社区综合体制改革，将6个街道办全部撤销，原有的49个社区合并成18个大社区，原有街道干部工作人员一律下派到各个社区任职。减少了街道这个管理层级，由“市—区—街道—社区”四级管理变为“市—区—社区”三级服务，这是铜陵模式的雏形。此后不久，这种“大社区”的管理模式在全市推行。(23)概括起来，铜陵模式的基本内涵包括四个方面：撤销街道，成立大社区，减少管理层级；实行社区扁平化管理、网格化管理；完善社区公共服务体系、社区市场化服务体系和社区志愿服务体系；强化党的核心功能、居民自治功能、社会管理功能和居委会监督功能。(24)

　　铜陵的改革模式虽受到了民政部的肯定，但自一开始对这一模式推广全国的可行性就争论不断。肯定意见，自不必说。质疑者指出铜陵是一个特殊的小城市，铜陵市辖一县三区，总面积1113平方公里，总人口74万，其中城市人口仅有42万，是个典型的资源性工矿城市。由于特定历史原因，街道办事处管辖的社区很少，其中铜官山区横港街道、狮子山区凤凰山街道分别只管辖1个社区。街道办事处和社区的功能是重合的，(25)取消街道办对这样的基层社区不会产生太大影响。这种模式对于一个人口较少的小城市是适用的，那对于北京、上海等大城市的基层治理转型该何去何从呢？

　　在全国推进基层治理转型背景下，北京市在“‘十二五’时期体制改革规划”中也明确提出，要积极推动管理重心下移，探索撤销街道办改革试点。民政部对铜陵取消街道办改革的认可，加之学界不少研究者对铜陵模式的肯定，(26)无疑铜陵模式成为当下城市体制改革的重要典范。在这种倡导下，贵阳、沈阳等地也已开始了以撤销街道办为基本形式的改革。但铜陵模式仍遗留了一些重要问题：在政治体制延续性的前提下，取消街道办后国家的权威体制如何维系，治理目标又如何有效推行？此外，作为自治组织的社区如何在过度行政化的制度体系中抵挡诸多行政摊派？除了“取消街道，壮大社区”的铜陵模式外，是否还有其他改革的有效路径？沈阳正在推进的街道办改革似乎可以给我们提供一定的借鉴意义。

　　四、权力的分散与重组：沈阳街道办改革的分析

　　沈阳街道办事处改革最初是在沈河区内试点的。沈河区位于沈阳市中心，辖区面积58平方公里，下辖15个街道办事处，109个社区，常住人口110万人。沈河区一直是城市体制改革的“典型”。该区1987年成为沈阳市综合体制改革实验区，1994年被列为国家科委“社会发展综合实验区”，1997年列入国家民政部“社区服务模范区”，1999年列入民政部“全国社区建设实验区”，社区建设的“沈阳模式”就是以沈河区为试验基础的。(27)1999年沈阳市在原有的2753个居委会基础上，按照居民的实际居住地重新划定了1277个社区。这些社区共有四种不同类型：一是按照居民居住地和工作单位的自然地域划分出来的“版块型社区”；二是以封闭型的居民小区为单位的“小区型社区”；三是以单位职工家属聚居区为主体的“单位型社区”；四是根据不同功能特征划分的高科技开发区、金融商贸开发区、商业区等“功能型社区”。由于定位不同，每个社区的规模也有差别，一般小的社区有1000户居民，大的社区2000-3000户。沈阳社区改革的核心是“赋权于民，(社区)居民自治”。(28)在社区组织作出重大调整之后，并没有针对街道办事处进行重新整合。随着改革的逐渐深化，街道办的性质职能与其承载的诸多事项之间的结构矛盾日益突出，改革街道办成为沈阳体制改革的重要内容。

　　2013年1月沈河区按照不同的产业定位，对全区的空间结构进行了改革重组。首先将原有的15个街道办事处撤销，按照区位方向、产业结构和功能布局将其整合为“东西南北中”五个综合功能区：东北区域金融中心功能区、皇城商贸文博旅游功能区、五爱商贸物流功能区、南塔商贸物流功能区、东部新城功能区。同时将原有的109个社区整合为33个大社区。整合后的33个社区内部设置社区党委、社区工作委员会(市民服务中心)、社区议事委员会和社区居民委员会等“一委三会”。除了撤销街道办事处之外，重置综合功能区与“大社区”模式是其基本特点。在沈河区试点改革推进一个月后，类似改革在皇姑区内也开始实施。

　　皇姑区位于沈阳市西北部，常住人口117万人，下辖12个街道办事处，119个社区和10个行政村。2013年4月皇姑区开始了城市基层社会治理体制改革，将原有的12个街道办事处按功能区位整合为八大“经济社会管理功能区”。功能区的一个重要特点是经济社会管理的独立性和同一性，体现一站式服务。为此在八大功能区内部分设财税局、征收局、城管执法局、社会事业管理局、招商服务局和综合办公室。同时提升功能区的行政级别(副区级)，委派44名区直机关领导干部，到功能区任职，其中三位区委常委、两位副区长、一位人大副主任、一位政协副主席和一位副区级干部到八大功能区当“一把手”，让这些领导权责明确，统一协调。

　　不难看出，虽然同样是取消街道办，整合功能区，但沈河区与皇姑区的改革有明显差别。沈河区位于市中心，全区发展规划已基本成型，基础设施和公共服务也相对完善，该区废除街道办设立综合功能区的改革是围绕城市功能布局与产业结构调整进行的空间重组。与之不同，皇姑区的城市建设相对落后，旧城改造和土地征收是八大综合功能区的首要任务。据《沈阳市2014年棚户区改造实施方案》显示，2014年沈阳市城区有14个棚户区改造项目，涉及居民3822户，皇姑区棚户区改造项目就有10个，成为旧城改造的重点区域。(29)位于沈阳市北郊的沈北新区，也正在探索取消街道办的改革具体措施，其目标则是全方位的城镇化。虽然沈阳的街道办改革还在探索之中，但就已经推行的改革来看可以概括出如下几点特征：

　　首先，表面撤销与变通重组。街道办改革的沈阳模式在“撤销街道、做大社区”的同时，还单独整合了一个新的政府派出机构——“经济社会管理功能区”。与街道办不同的是，“功能区”在行政级别上提升为“副区级”，在这种意义上沈阳撤销街道办改革并不单以减少行政层级，实现社会管理扁平化为目标。同时，这种派出机构具有了法律意义上的审批权和决策权，避免了街道办的角色尴尬。

　　其次，行政分权与风险规避。从沈阳街道办撤消后综合功能区的定位不难看出，经济增长是首要目标。从皇姑综合功能区内部财税局、征收局等部门的设置看，核心事项是与土地开发利用以及招商引资相关的经济事务。在中国城市发展进程中，土地财政占据了重要份额。与之相关，土地的开发利用不但是经济增长的重要支点，也是社会冲突的重要诱因和权力寻租的重要对象。原本由上级部门单独审批的行政事项，在权力下沉功能区后，多个功能区在权力上彼此制衡，在招商引资上又相互竞争。核心权力在基层的处理更容易监督，使政府管理和制度运行更趋向于规范化和透明化。这种权力分散化的改革，一方面是避免权力寻租，规避施政风险的一种有效机制；另一方面，以招商引资这种经济事项为主导的组织运行机制能更有效地实现经济目标。

　　最后，做大社区与社区功能分化。沈阳的街道办改革同样贯彻了做大社区的思路，这是社区建设的沈阳模式强调公众参与与社区自治的一种延续。改革后大社区内部的社区党委、社区工作委员会、社区议事委员会和社区居民委员会，这“一委三会”实际上体现了社区的功能分化。沈阳街道办改革还在推进之中，很多新的特征和问题还没有完全呈现出来。但就目前的改革形态看，并不单是以减少行政层级为目标，主要体现的是权力的分散与重组过程。沈阳的街道办改革模式为我们反思中国城市治理的有效路径提供了一个现实参照，同时对我们理解国家治理的学理谱系提供了一个重要支点。

　　前文提到国家治理的两个学理谱系，即央地关系和官民关系在中国60余年的国家治理实践中呈现出一些独特性。基层社区制的推进填补了单位制解体后国家与民众之间的组织真空。而央地关系在集权与分权的艰难抉择中轮番交替，“一收就死，一放就乱”成了这种悖论循环机制的形象表达。在具体治理实践中，中国分权体制的一个重要特征是经济上地方分权，而政治上中央集权，(30)中央集权与地方分权的矛盾结合体构成中国改革时期独特的国家体制。(31)在这种体制下，诸多基层问题，在“上有政策，下有对策”的变通中，反复治理，痼疾难除。此种国家治理结构呈现出的问题是：中国这种权威体制和有效治理之间存在着深刻矛盾。(32)要化解这一矛盾，实现有效治理，必须从中国基层治理的困境着手。

　　有研究者注意到，中国城市治理格局的“过度行政化”是造成基层治理困境的重要原因。(33)一个典型案例是，2009年成都启动公开行政权力改革，通过对两个试点街道办“权力清单”的清理发现，一个街道办共有417个权力事项。(34)这是城市基层社会治理过度行政化的重要体现。在这种背景下，减少行政层级、实现社会管理扁平化成为有效治理的基本路径。科层组织有效治理的实质是在多重委托代理关系中的多轮谈判过程。(35)但在“压力型的体制下”，诸多风险会影响政府科层组织的行为动机，(36)追求治理绩效的动机往往可能会被规避风险的动机取代。由此，科层组织上下级间的权力重组、同级部门间的责任分担以及科层组织和管理对象之间的利益互换就构成了一种常态。(37)在这种格局下，国家治理经常陷入一种“上有政策，下有对策”的变通之中，也由此造成了基层治理的地区差异。由于地区发展的不平衡，中国的基层治理改革也呈现出了明显的地域差异。采取何种策略不仅关乎治理的合法性，更重要的是治理的有效性。市场化的发展不仅取决于资本、劳动力和市场，而且还取决于传统体制的强弱，基层治理改革同样受制于市场机制和传统体制的作用。老工业基地社会受传统单位体制的渗透更深，在转型过程中，传统的再分配逻辑作用的领域更广、发挥作用的空间更大。在传统体制渗透更深的老工业基地采取权力的分散与重组的变通模式更有利于目标的实现。