■ Heinz Handler

　　在过去，欧盟制定公共采购规则的主要意图在于保证公共合同的竞争与高效，最终使合同能在合适的价格范围内被授予。随着时间的推移及欧盟内部市场的不断发展，欧盟开始注意到其他战略采购因素。在很长的一段时间，“战略公共采购”一词几乎等同于“可持续的公共采购”，但《欧洲2020战略》为战略公共采购赋予了更多含义，欧盟除了要求成员国通过公共采购实现经济、社会效益并达成环境目标，战略公共采购还关注于创新及其他公共政策目标的实现，包括教育、公共医疗及性别、种族或宗教背景的非歧视等。

　　在新修订的《欧盟公共采购指令》中，一个很重要的目标就是促进战略公共采购，并在采购中更全面的考虑环境、社会与创新因素。战略公共采购是对可持续政策的有机补充，使采购的各种效应相互作用并最终成为欧盟政策中不可分割的一部分。欧盟是如何走到推行战略公共采购的道路上的？战略公共采购期望实现的一系列使命感目标有哪些？欧盟反复强调的公共采购创新又指的是什么？

　　欧盟规则聚焦战略公共采购

　　在欧盟颁布的新指令序言中，就对战略公共采购的未来方向加以明确：“为充分挖掘公共采购潜力，以便能够更为智慧的实现《欧洲2020战略》、采购的可持续性及包容性增长，这意味着环境、社会与创新采购都需要在这个过程中发挥其自身作用。也正如此，了解战略采购领域的发展概况以便获知采购领域内的整体趋势显得十分必要。政府有责任制定最杰出的战略规划，并通过公共采购刺激创新。

　　新修订的《欧盟公共采购指令》中的一项重要成就，便是将战略公共采购关联内容集合起来，使其始终基于开放与透明的公共采购市场，同时高效利用公共资金。这些关联组合将有助于改善业务创新条件，通过对资源的高效利用及对低碳经济的支持，进一步鼓励绿色公共采购。具体来说，新指令在推动实现《欧洲2020战略》上主要表现为以下几个方面：

　　首先，新指令中附有一张关于授予标准的详细清单，根据这张清单，缔约机构可以决定货物和服务是否符合最优价格质量比，并计算出生命周期成本，从而全方位地衡量合同是否符合经济最有利标的（MEAT）准则。欧委会认为，指令中所涉及的“生命周期成本”概念将有助于公共实体在购买决策中更多考虑产品或服务产出的完整过程。

　　其次，缔约机构需要对与所购买的工程、货物与服务相关的产品生产过程和标准进行考量，充分关心弱势群体利益或采用无毒材料等，同时要求其购买的工程、货物与服务达到严苛的环境认证标准。此外，公共部门与私人部门合作的新伙伴关系模式也将更有助于产品与服务的革新。

　　公共采购的使命感

　　联合国环境规划署（UNEOP）对可持续公共采购有着相当冗长的定义，即“机构为满足其对工程、货物、服务和公用事业上的需求而进入采购程序，这个程序需要在采购的全生命周期内符合物有所值原则，项目不仅受益于采购机构，还需实现社会与经济价值，同时最大限度的减少对环境的伤害。”

　　如今，欧委会希望能将绿色公共采购与可持续公共采购的概念有所区分，狭义的绿色公共采购意味着“公共实体采购货物、服务和工程时，在考虑项目功能之余仍秉持着在采购生命周期内尽可能减少环境伤害的原则。”相比之下，可持续公共采购的含义更为广泛，即“公共实体在采购货物、服务或工程师，需要维持可持续发展理念中的三大支柱，即经济、社会与环境间的平衡。”

　　2006年，欧洲议会通过“新的可持续发展战略”，旨在2010年欧洲绿色公共采购（GPP）平均水平能达到当时成员国中的最高水准。为避免单一市场秩序扭曲，确保欧盟成员国在进行产品与服务采购时，仍能在环境保护方面保持较高水准，欧委会基于生命周期方法与科学证据提出了两个标准：

　　第一个是“核心标准”，即采购的工程、货物与服务符合关键环境准则且适用于所有成员国缔约机构。该标准在设计之初就被要求尽可能地减少额外的追踪环节与额外成本；第二个标准是“综合标准”，旨在让最环保的产品有市场。现实中，这些产品或服务相较于其同类有着更高的环保标准，同时也意味着他们的定价也会更高。

　　欧盟在GPP方面提出这两个标准后，许多成员国开始遵循这些准则并将符合标准的产品与服务在采购中定位为优先级别。截止2010年，欧盟50%的招标程序可被定义为是绿色环保的。

　　19世纪，政府合同盛行的原因之一便是它能解决大量劳动力问题。20世纪，公共采购在实现社会效益方面也在不断发展进步，从最初为残障人士提供就业机会，到二战后，公共采购渐渐成为美国政府解决种族平等问题的重要手段，他们要求公共合同具有非歧视原则，且更多顾忌小微企业利益，公共采购逐渐变得更具有使命感。直到最近，采购甚至成为了许多国际组织（如国际劳工组织）保护人权的有力手段。比如，联合国食物权问题特别报告员曾强调，所有人都有权获得足够的食物，政策制定者们应该通过公共采购的方式履行为公民提供食物的义务。此外，食品采购计划应更多考虑小型食品生产商，采购人以公平的价格购买以便保证他们的日常生活，供应商在生产中也应遵循可持续原则。

　　不仅如此，欧委会甚至制造出“对社会负责任的公共采购”（SRPP）概念，以促进更多的就业机会，实现机会平等、社会包容及促成有道德感的贸易，使公共采购最终符合广泛意义上的社会标准。利用公共采购实现社会效益可出现在采购的各个阶段，当然，并不是所有阶段都符合欧盟所制定的一切准则，比如，解决劳动力问题通常会被认为是公共采购的绩效条款，而并不需要列入技术参数或对中标供应商的选择标准。

　　SRPP概念的另一个表现在于通过公共采购帮助中小企业获得更多生存机会。根据一份调查显示，2009-2011年间，欧盟27个成员国门槛价以上的公共合同中，有56%被授予了中小企业。然而，中小企业在价值较大的采购项目竞标中并不具备优势，只有29%的中小企业获得了高于合同平均价格水平的采购项目。由于企业规模小，中小企业还需要面对许多障碍，包括难以全面收集合同的相关信息、难以提供足够的金融担保等等，这些都使他们在参与公共采购市场竞争时困难重重。

　　公共采购的革新目标

　　创新意味着通过新的市场方式或商业组织形式，改善货物、服务的提供，或者对整个采购程序进行改良，其目的在于不断解决社会挑战。公共采购创新就是在公共消费者需求的驱动下，不断提出更好的解决方案并满足他们的需求。

　　显然，公共采购创新有潜力在更大范围内触发创新解决方案的购买力，当采购人作为一种临界存在时，他们能够帮助公共部门与私人部门的需求转向新技术和新程序。在一些特殊领域，拉动公共部门的需求已成为了新市场开发创新产品与服务的重要手段，医疗与市政基础设施建设领域就是其中的代表。

　　为能够在特定领域建立“主导市场”，欧委会首先将其定义为“地区通过关键政策工具和框架条款，相关政府部门制定的配套政策，增强利益相关者间的合作，最终达成协调一致的行动。”主导市场通常覆盖战略性社会中的大量细分市场以及广泛的经济利益，这个市场通常来说并不是被技术驱动的，而是被需求驱动的。在欧委会发布的《关于公共采购创新解决方案的指南》中，公共采购被认为是鼓励创新的重要驱动器，然而，公共采购仅仅被视作创新战略中的一个元素。“我们需要的是一个能够提供教育、研究、资金、知识转化以及支持中小企业的系统，同时，这个系统还内提供高质量的知识产权管理与监管环境。”欧委会这样表示。

　　2014年修订的《欧盟公共采购指令》，在很大程度上为公共采购创新提供了大量机会，并且尽可能的保证了公共采购对竞争、透明度、平等待遇的要求且符合各成员国的广泛利益。创新伙伴关系与竞争性谈判程序是政府更愿意投入创新的两个关键程序，此外，随着公共采购最后环节更加明确及投标规则更为细化，都会促进竞争性对话在使用上更自由。尤其是采购项目难以对技术参数定义时，通过这三种方式达成的采购合同或多或少都会加入设计或创新元素，采购人也会在程序选择上拥有更多灵活度。在一份针对德国公共采购研究中，研究人员认为相较于提供设施和其他支持，让知识从高校到企业的价值转化，公共采购对创新有着更为积极显著的效果，尤其是对小企业的帮扶效果更明显。

　　（作者来自奥地利经济研究所WIFO，朱颖编译）

　　·相关链接·

　　《欧洲2020战略》：在2010年6月，欧盟成员国领导人通过了未来10年经济发展战略等一系列改革方案，以期引领欧盟经济走出债务危机，加强各成员国间经济政策的协调，在应对气候变化的同时促进经济增长。这份未来十年欧盟经济发展计划，即《欧洲2020战略》，它为欧洲今后十年的发展制定了一系列目标。

　　根据该项计划，欧盟在未来十年内将重点关注科技创新、研发、教育、清洁能源及劳动力市场自由化。为此，欧委会在欧盟发展战略中设定了一系列具体目标：到2020年,20-64岁适龄人群就业率由目前的69%提升至75%；研发投入占欧盟总体GDP比重由1.9%增加至3%；二氧化碳排放量在1990年基础上削减20%，可再生能源占最终能耗来源的比重达到20%，能耗下降20%;削减贫困人口2000万左右。该计划并未设定2020年欧盟GDP增长目标，但欧委会主席巴罗佐认为，2020战略的实施将可能使欧盟潜在增长率达到2%。