党的十八届五中全会和中央扶贫开发工作会议从实现全面建成小康社会奋斗目标出发，明确提出了到2020年我国现行标准下7000多万农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困的扶贫开发工作目标。并且明确要求实施“五个一批”工程：一是发展生产脱贫一批，对有劳动能力的支持发展特色产业和转移就业；二是易地搬迁脱贫一批，确保搬得出、稳得住、能致富；三是生态补偿脱贫一批，让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员；四是发展教育脱贫一批，国家教育经费要继续向贫困地区倾斜、向基础教育倾斜、向职业教育倾斜；五是社会保障兜底一批，对贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人由社会保障来兜底，新型农村合作医疗和大病保险政策要对贫困人口倾斜。 

　　在“五个一批”工程中，除了完全或部分丧失劳动能力的贫困人口由社会保障来兜底脱贫之外，其他“四个一批”都涉及到促进有劳动能力的贫困人口就业（含创业）创收脱贫。如何贯彻落实中央重大决策精神，精准做好有劳动能力的农村贫困人口外出转移就业脱贫工作？笔者建议在“十三五”期间实施“转移就业脱贫工程”。 

　　为什么要实施转移就业脱贫工程 

　　改革开放以来，我国逐步建立了与社会主义市场经济相适应的就业体制，确立了劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业创业的就业方针。城乡劳动者享有平等的就业权利，根据劳动力市场的供求信息自主求职，用人单位根据自身需求招用劳动者，双方双向选择。在此过程中，政府一方面促进经济发展从而创造更多的就业岗位，另一方面设立公共就业服务机构，为劳动者免费提供就业政策法规咨询、职业供求等信息，通过职业指导、职业介绍、创业培训、创业扶持、对就业困难人员实施就业援助等公共就业服务。在这一就业体制下，农村劳动力转移就业规模不断扩大。2014年全国农民工达2.74亿人，其中跨乡镇外出就业农民工1.68亿人。外出就业农民工月平均工资收入2864元，按全年外出就业平均10个月计算，年收入28640元。我国现行脱贫标准是农民年人均纯收入按2010年不变价计算为2300元，2014年现价脱贫标准为2800元。可见，一个家庭只要有一个劳动力外出就业，就能基本上实现脱贫。在“十三五”时期需要实现脱贫的7000多万人口中，除了丧失劳动能力或因病致贫等因素外，其他家庭基本上没有劳动力外出就业。 

　　为什么有些贫困人口有劳动能力却不外出就业呢？从实际情况看，主要有以下原因：一是思想观念和生活方式不适应现代社会。很多贫困人口是大山深处的少数民族，与外界接触较少，对现代思想观念、工业化的生产方式、城镇化的生活方式很不适应，宁愿贫困也要守在家里。二是存在语言障碍。一些偏僻地区的贫困人口，尤其是少数民族中的贫困人口，往往既听不懂也不会说普通话，无法求职；即使通过劳务对接外出就业，在工作和生活中也难以与其他人交流沟通，只能守在家里。三是文化和技能水平低。很多贫困人口只有小学文化程度，有的甚至未上过学，没有接受过任何职业技能培训，对二三产业工作不懂如何干，不敢外出就业。四是性别和年龄限制。一些少数民族受传统习俗等影响，女性劳动力往往从事家务而不参与社会劳动。据统计，全国有13个少数民族的女性劳动力参与率低于60%。在男性劳动力中，很多贫困人口年龄超过50岁后体力下降、求职困难，子女基本上成家立户，因此回家夫妻团聚。五是特殊情况。比如家中有重症病人需要照顾等。 

　　从以上情况可见，在“十三五”期间需要帮助脱贫的贫困人口中，有劳动能力却不外出就业的，基本上是由于存在主观或客观上的障碍。期望通过市场调节、让他们主动外出自主择业，是极其困难的。“您申请，我服务；您不申请，我不服务”的公共就业服务模式，对解决这部分人口转移就业问题难以发挥作用。因此，必须将这部分人口纳入《就业促进法》所称的“就业困难人员”，由公共就业服务机构对其实施就业援助，主动、积极、精准地“一对一”帮助其转移就业。由于这部分人口规模巨大、居住分散、就业竞争力很弱、面临的主客观困难很大，公共就业服务机构要在五年时间内完成好这一艰巨任务，仅靠日常的就业援助措施很难做到，所以，需要实施特别的“转移就业脱贫工程”。 

　　转移就业脱贫工程的具体措施 

　　转移就业脱贫工程的具体措施，笔者建议采取“1+5”办法，即以“一对一”的精准职业指导为龙头，以通用语言培训、职业技能培训、职业介绍、劳动维权、就业安置等五项措施为后台支持，帮助有劳动能力的农村贫困劳动力外出转移就业。 

　　（一）“一对一”的精准职业指导。这是帮助贫困人口转移就业的枢纽环节。建议由专业的职业指导师主动上门与每一个有劳动能力却未外出就业的贫困劳动力沟通，需要时可聘请翻译。一是向其介绍国家政策、政府部门的来意，取得其信任。二是详细了解其本人和家庭基本情况及存在的困难、本人的优势与不足、兴趣和意愿。三是做好其本人及家庭的思想工作，使其了解、理解、接受现代思想观念、工业化的生产方式、城镇化的生活方式，自愿外出转移就业。四是与其本人及家庭共同分析提出转移就业的具体方案。五是对已经转移就业的扶贫对象进行跟踪，及时帮助其解决可能出现的权益受到侵害等新问题，直到其稳定就业、实现脱贫。 

　　（二）通用语言培训。如果愿意转移就业的扶贫对象听不懂、不会说汉语普通话，职业指导师应当帮助其与职业培训机构联系，由后者安排其免费参加日常通用语言培训。 

　　（三）职业技能培训。如果愿意转移就业的扶贫对象本人有意愿而且职业指导师认为有必要，职业指导师应当帮助其与职业培训机构联系，由后者安排其免费参加职业技能培训。职业培训机构可以专门针对扶贫人口开设培训班，也可以安排其参加农民工职业技能提升计划等其他培训项目开设的培训班。 

　　（四）职业介绍。对于已经接受了通用语言培训、职业技能培训，或者不需要、不愿意接受培训但愿意转移就业的扶贫对象，职业指导师应当通过多种方式帮助其实现就业。一是向其提供匹配度高的劳动力市场需求信息，指导其结合自身情况进行选择并帮助其求职。二是将其推荐给劳务对接机构。劳务对接机构负责建立输出地输入地劳务对接机制，有组织地向输入地输送劳动力。三是将其推荐给经审核备案的劳务经纪人。劳务经纪人通过市场方式为输入地企业招用人员，并从输入地企业和输出地政府部门获得相关补贴。 

　　（五）劳动维权。对已经实现外出转移就业的扶贫对象，职业指导师应当建立双向联系机制，对其在就业过程中出现劳动和社会保障权益受侵害的，及时与输入地劳动保障监察机构、劳动争议调解仲裁机构沟通解决。输入地相关机构应当对外出转移就业的扶贫对象建立“绿色通道”，对相关案件优先受理、优先处理，依法维护其合法权益，促进其稳定就业。 

　　（六）就业安置。对少数确实难以通过劳动力市场实现就业的扶贫对象，职业指导师应当将其推荐给就业安置机构，由后者为其安置公益性就业岗位。公益性就业岗位的设立，可以与政府兜底保障的基本公共服务相结合，比如设立对符合条件的失能老人提供的基本养老服务、家政服务岗位。 

　　转移就业脱贫工程的保障措施 

　　转移就业脱贫工程是公共就业服务的创新，需要制定一系列新的政策措施予以保障。 

　　（一）人员保障。需要外出转移就业的农村贫困劳动力数量大、任务重，需要大量职业指导师和职业培训、劳务对接、就业安置机构工作人员提供精准服务。尤其是职业指导师岗位，即使每人每年能为50名贫困劳动力提供“一对一”精准服务，所需职业指导师与需要外出转移就业的贫困人口之比也达到1:250。仅靠市县公共就业服务机构现有人员难以完成任务。为此，一是可以适当调整增加市县公共就业服务机构编制；二是可以从其他部门、机构抽调合适的工作人员进行培训后参与此项工作；三是可以向社会组织购买服务，由其聘用高校毕业生参与此项工作，这样还能兼顾促进高校毕业生就业。 

　　（二）资金保障。建议国家人力资源社会保障、财政等部门进一步加大就业专项资金向贫困地区转移支付力度，并修改完善现行就业专项资金管理办法，明确就业专项资金可以用于购买职业指导师服务、翻译服务、劳务经纪人职业介绍补贴、劳务对接工作经费等，并且提高用于通用语言培训、职业技能培训、公益性岗位的岗位补贴和社会保险补贴等支出的比例及标准。建议相关省级人民政府依据《就业促进法》规定，明确将需要外出转移就业的农村贫困劳动力纳入就业困难人员范围。 

　　（三）工作机制保障。一是要建立以职业指导师为龙头，通用语言培训、职业技能培训、职业介绍、劳动维权、就业安置等机构支持配合的协作机制，不能各行其是。二是要建立公共就业服务机构与扶贫部门的联系机制，在扶贫部门建档立卡的基础上精准确定需要外出转移就业的农村贫困劳动力，对已经实现稳定就业的予以销号。三是要建立既精准又简便的考核评估机制，准确记录每一个需要外出转移就业的农村贫困劳动力接受各项服务的情况及效果。四是要建立监督机制，防止发生违反法律法规、财经纪律的行为。 

　　（四）信息系统保障。公共就业服务机构要建立与上下级机构纵向贯通、与同级扶贫部门横向连接的信息系统，统一开发使用专门的软件，全面、准确、及时地进行工作记录，并且根据需要进行数据分析。