——政府采购程序的比较分析与修改建议

n  王周欢 

1、采购公告制度

（1）我国《政府采购法》规定的公告制度

我国《政府采购法》第十一条规定，政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布，但涉及商业秘密的除外。

（2）GPA、CPTPP规定的公告制度

GPA规定的公告制度确保信息的充分公开与透明。第6条规定参加方应在官方指定的可广泛传播且可使公众容易获得的电子或纸质媒介中，迅速公布任何法律、法规、司法判决、普遍适用的行政裁决、标准合同条款和采购程序。第7条规定了预定采购通知、简要通知、计划采购通知公告的内容、方式和相关程序。第16条规定了采购信息的透明度，包括向供应商提供的信息和统计数字的收集和报告。第17条规定了信息披露，包括向参加方提供的信息和不披露信息的范围。GPA要求参加方应在附录2、附录3和附录4中列明公布上述信息的电子和纸质媒介，网址或地址。

CPTPP第15.6条规定了采购信息的公布，第15.7条规定了意向采购通知和计划采购通知，除未规定简要通知（Summary Notice）外，其余公告要求与GPA基本一致。

（3）比较分析与建议

公开透明是政府采购的基本原则，该原则主要通过信息公告、采购程序实施。GPA要求附件1所涵盖的采购实体其采购公告应当可通过单一访问接入点，通过电子方式免费访问，也鼓励附件2和附件3所涵盖采购实体，通过单一访问接入点以免费电子方式公布其通知。CPTPP也要求15-A所涵盖的中央政府实体通过单一访问接入点；及15-A所涵盖的次中央政府实体和其他实体通过单一电子门户中的链接。我国现行《政府采购法》与《招标投标法》并存在，货物、服务与工程采购信息在不同媒体公布。完善我国的政府采购的信息公告制度，是进行法律调整的重要内容，货物、服务与工程公告的媒体应该统一。

具体条文修改：

[公告制度]

《政府采购法》第11条修改为：

政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布。

公告的内容包括政府采购法律、法规、规章、规范性文件、司法判决和行政裁决、标准招标文本和合同条款、采购信息与采购结果通知等。

[招标采购公告的内容]

增补条款：

公开招标和选择性招标的项目应在政府采购监督管理部门指定的媒体上发布采购公告，采购公告应包含以下内容：

（一）采购人的名称、地址、联系人，以及取得有关采购文件所必需的其他信息；

（二）对于采购的描述，包括拟采购的货物或服务的性质和数量；

（三）对于后续采购合同，应公布意向采购后续公告的预计时间；

（四）交付货物、服务或工程的时限，或合同的延续期间；

（五）提交投标文件的地址和截止日；

（六）供应商参加条件，包括供应商必须提交的相关文件或证书；

（七）采购人拟进行邀请招标的，资格预审的标准；

（八）该项采购是否属于《政府采购协议》涵盖采购的说明。

   [计划采购公告]

增补条款：

鼓励采购人尽早发布每一财政年度内有关未来采购计划的公告。计划采购公告应包括采购标的和意向采购公告的计划刊登时间。

[统计数据报告]

增补条款：

政府采购监督管理部门应该建立与预算制度、国库支付制度相联系的政府采购数据报告和统计制度。政府采购监督管理部门应该按年度公布政府采购统计数据报告。

2、时限（等标期）

（1）我国《政府采购法》关于等标期的规定

我国《政府采购法》第三十五条规定，货物和服务项目实行招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于二十日。

（2）GPA、CPTPP关于时限之规定

GPA 第11条规定了投标时限，对采购实体规定时限的一般要求是，采购实体在与其自身合理需要保持一致的情况下，应为供应商提供充分的时间准备和提交参加资格申请和投标文件。在确定时限时，采购实体应考虑三个因素：一是采购的性质和复杂性；二是预期分包的程度；三是在使用非电子方式的情况下，自国外和国内各地邮寄投标文件必要的时间等因素。协定特别强调，此类时限，包括该时限的任何展期对所有感兴趣或参加的供应商应相同，包括一般时限和特殊时限。

选择性招标中提交参加资格申请的时限。使用选择性招标的采购实体应确定提交参加资格申请的最后日期自预定采购通知公布之日起原则上不得少于25天。如采购实体能够证明的紧急状态表明这一时限不可行，则该时限可缩短至不少于10天。

提交投标文件的最后日期的一般规定。在协定没有特别规定的情况下，采购实体应确定提交投标文件的最后日期自下列日期起不得少于40天：（a）对于公开招标，预定采购公布的日期；或（b）对于选择性招标，实体通知供应商其将被邀请提交投标文件的日期。

投标时限缩短至不少于10天的情形的特别规定。采购实体可在下列情况下将提交投标文件的时限缩短至不少于10天。一是采购实体在预定采购通知公布前40天但不超过12个月已公布协定第7条第4款规定的计划采购通知；二是对于续生合同，采购实体在预定采购的最初通知中说明将按照缩短至不少于10天的时限；三是采购实体能够证明存在紧急状态，表明依据一般时限要求的招标时限不可行。

在一般时限要求基础上缩短5天的情形。在预定采购的通知以电子方式公布、所有招标文件自预定采购通知公布之日起以电子方式可获得，以及采购实体以电子方式接收投标文件的情况下，可在一般时限要求基础上缩短5天。

涉及购买商业货物或服务的特殊时限。尽管本条中有其他规定，但是如一采购实体购买商业货物或服务，或者二者的组合，该实体可将依据第3款确立的时限缩短至少于13天，条件是该实体以电子方式同时公布预定采购通知和招标文件。此外，如该实体以电子方式接收商业货物和服务的投标书，则该实体可将依据第3款确立的时限缩短至少于10天。

适用于附件2和附件3实体的特殊时限。如附件2或3涵盖的一采购实体已选择所有或有限数量符合条件的供应商，则可通过在该实体与被选供应商之间达成的协定确定投标时限。如未达成协定，则该时限不得少于10天。

CPTPP第15.14条规定的时限与GPA基本一致。

（3）比较分析与修改建议

我国政府采购法律在投标时限上较为单一，GPA在规定一般时限的同时，规定了特殊时限，较为灵活，建议增加特殊条件的时限规定。同时，在时限的适用上，应可区分国内招标与国际招标的差异。

具体条文的修改 ：

[一般时限（等标期）]

建议《政府采购法》第35条修改为：

采取国内招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于二十日。采取邀请招标的，提交资格预审申请文件的时间，自资格预审文件公告之日起不得少于十日。

采取国际招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于四十日。采取邀请招标的，提交资格预审申请文件的时间，自资格预审文件公告之日起不得少于二十五日。

[特殊期限]

增补条款：

在下列情形下，采购人可以将第35条规定的提交投标文件的期限减至10天：

（一）采购人在十二个月内已经公布了计划采购公告，该计划采购公告已经公布了四十天以上，且计划采购公告包含了对采购的描述、提交投标文件或投标申请书的截止日、获得有关采购文件的地址，以及采购公告中的其他信息；

（二）对于后续采购合同，采购人在最初的采购公告中已经声明了后续采购的期限；

（三）采购人能够证明因紧急情况导致采购期间必须进行缩短；

在下列情形下，采购人可以将第35条规定的提交投标文件的期限减少5天：

（一）使用电子手段公布采购公告；

（二）从采购公告公布之日起，所有招标文件都可以通过电子手段获得；

（三）采购人可以通过电子手段接受投标。

当第一款和第二款关联使用时，第35条所规定的提交投标文件的期限自采购公告公布之日起不得少于十天。

采购人购买商业性的货物或服务，如果采购人以电子手段公布采购公告和招标文件，可以将第35条规定的时限缩短至十三天；在此基础上，如果采购人以电子手段接收投标文件，可以进一步将第35条规定的时限缩短至十天。

3、投标处理与合同授予

（1）我国《政府采购法》、《招标投标法》关于评审制度的规定

我国《招标投标法》确立了评标委员会制度。《招标投标法》第三十七条规定，评标由招标人依法组建的评标委员会负责。依法必须进行招标的项目，其评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数为五人以上单数，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。第四十条规定，评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较；设有标底的，应当参考标底。评标委员会完成评标后，应当向招标人提出书面评标报告，并推荐合格的中标候选人。招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人。招标人也可以授权评标委员会直接确定中标人。

《政府采购法》规定的竞争性谈判和询价采购方式，也要求成立由政府采购评审专家组成的竞争性谈判小组和询价小组。竞争性谈判和询价的成交原则是：符合采购需求、质量和服务相等且报价最低。《政府采购法》未规定投标文件的评审和合同授予的条件。

（2）GPA、CPTPP关于投标的处理和合同授予之规定

GPA第15条规定了投标的处理和合同授予。合同授予是根据采购公告和招标文件中所列评审标准，将合同授予最具有优势的投标文件，或在价格为唯一标准的情况下，最低价格。合同的授予的前提条件，即投标文件必须以书面形式且在开启时应符合采购公告和招标文件规定的基本要求，并由符合参加条件的供应商提交，方可考虑一项合同授予。

关于确定授予合同的标准。GPA规定，除非一采购实体确定授予一合同不符合公共利益，否则该实体应将合同授予已被该实体确定能够履行合同条款的供应商。在确定合同授予哪个供应商时，仅根据采购通知和招标文件中所列评审标准，且该供应商提交了最具优势的投标文件；或在价格为唯一标准的情况下，提交了最低价格。

如采购实体收到一项比所提交的其他投标文件价格异常低的投标文件，则采购实体可向该投标人验证其满足参加的条件并能够履行合同条款。

CPTPP第15.15条规定了投标的处理和合同授予，其评估的标准与GPA一致，将合同授予属最具优势的投标；或在价格为唯一标准的情况下，属最低价格。但CPTPP未就低价投标处理做出规定。

（3）比较分析与修改建议

我国《政府采购法》有关投标文件评审和合同授予未作规定，《招标投标法》关于中标人的条件与GPA关于合同授予的原则基本一致，即合同授予最有优势标或价格最低标。但有关授予的程序有很大的差异。建议《政府采购法》补充规定相关制度，主要考虑投标文件评审的程序，建议就招标文件的评审、合同授予以及采购信息公告均按照GPA、CPTPP的规定对现行法律进行修改和完善。专家评审制度是我国招标采购制度一重大特点。该项制度应适应工程评标之需要，在货物和服务评标，特别是通用货物采购中是否坚持专家评审制度，很值探究。

具体条文修改;

增补[招标文件]

采购人应当向供应商提供招标文件，该文件应当包含使供应商提交投标文件所必需的全部信息。除了在招标公告中已经提供的以外，招标文件还应包含对下述事项的完整描述：

（一）拟采购货物、工程或服务的性质和数量，以及技术规格、实施方案或者说明材料；

（二）供应商参加的资格条件，包含要求供应商提交的相关文件；

（三）授予合同的评审因素，包括价格和其他成本因素、质量、技术优势、环境保护以及交付条件等；

（四）使用电子方式进行采购的，有关身份验证和加密要求，以及以电子方式接收信息的要求；

（五）采取电子反拍的，关于反拍的规则，包括涉及评标标准和因素；

（六）公开开标的，关于开标日期、时间和地点；

（七）其他条款，包括支付方式，以及提交投标文件的形式；

（八）交付货物或者提供服务的期限。

增补[投标文件的评审]

评标委员会可以要求投标人对投标文件中含义不明确的内容作必要的澄清或者说明，但是澄清或者说明不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。采购人应确保给予所有的投标人相同的澄清或者说明的机会。

增补[技术规格]

采购人在规定采购项目的技术规格时，应当符合以下原则：

（一）根据性能或功能要求，而不是设计或描述性的特征列出技术规格要求；

（二）对于采购项目有国际标准、国家标准或其他公认的标准或规范的，采购人应当选择前述标准或规范作为依据提出技术规格要求。

招标文件中规定的各项技术规格均不得要求或标明某一特定的专利技术、商标、名称、设计、原产地或供应者等，不得含有倾向或者排斥潜在投标人的其他内容。如果必须引用某一供应者的技术规格才能准确或清楚地说明拟招标货物的技术规格时，则应当在参照后面加上“或相当于”的字样。

增补[低价识别]

供应商的投标报价明显低于其他投标价格的，评标委员会应当要求供应商就其报价合理性做出说明，以确定供应商是否具备履行合同的能力。

增补[评标委员会]

评标由招标人依法组建的评标委员会负责。依法必须进行招标的工程项目，其评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数为五人以上单数，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。

货物与服务项目的招标，由采购人根据项目的具体情况，确定评标委员会的组建。

增补[合同授予条件]

采购人应该将采购合同授予符合下列条件之一的投标人：

（一）能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评审标准；

（二）在价格为唯一评审标准的情况下，能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低，但是投标价格低于成本的除外。

增补[招标结果通知]

采购人应当将评审结果以书面形式通知参与投标的供应商。

中标通知书对招标人和中标人具有法律效力。中标通知书发出后，招标人改变中标结果的，或者中标人放弃中标项目的，应当依法承担法律责任。

  未中标供应商可以请求采购人就评审结果作出书面解释，说明采购人没有选择其投标的理由以及中标供应商的相对优势。但上述解释及答复的内容不得涉及商业秘密。

  (作者系财政部政府采购立法专家）