——政府采购方式的比较分析与修改建议

      ■ 王周欢 

   （一）我国《政府采购法》规定的采购方式

　　我国《政府采购法》规定的主要方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价和单一来源采购等方式，在多种方式中，公开招标应当作为政府采购的主要采购方式。有关公开招标的具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定，属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府确定。并且不能以化整为零或者其他方式规避公开招标。财政部根据《政府采购法》第二十六条第一款第六项的规定，认定竞争性磋商和框架协议采购为政府采购方式。

　　符合下列任何条件之一，可以采取邀请招标的方式：（1）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；（2）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。

　　符合下列条件之一，可以采取竞争性谈判的方式：（1）招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；（2）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（3）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；（4）不能事先计算出价格总额的。

　　符合下列条件之一，可以采取单一来源的方式：（1）只能从唯一供应商处采购的；（2）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；（3）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。

　　采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可以采用询价方式采购。

　　此外，在招标谈判方面，我国《招标投标法》第四十三条规定，在确定中标人前，招标人不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判。

   （二）GPA规定的采购方式

　　GPA规定了三种采购方式：公开招标（Open Tendering）、选择性招标（Selective Tendering）、限制性招标（Limited Tendering） 。CPTPP规定的采购方式与GPA一致。

　　公开招标。在公开招标程序中，所有感兴趣的供应商均可投标。由于公开招标程序最能体现透明度要求，最能让所有符合条件的供应商公平、公正、平等地参与竞争，GPA鼓励参加方和采购实体采用公开招标的方式进行政府采购。

　　选择性招标。选择性招标指采购实体仅邀请合格的供应商进行投标的采购方法。

　　限制性招标。限制性招标指采购实体选择与一个或多个供应商进行谈判的采购方法。在限制性招标程序中，采购实体可以选择与特定供应商签订政府采购合同。限制性招标是一般规则的一项例外，其使用受到严格限制，不得将之用于避免供应商之间的竞争的目的，也不得以歧视任何其他参加方供应商或保护国内供应商的方式使用限制性招标。GPA第13条详细列举了限制性招标标的适用情形。CPTPP第15.10条（限制性招标）第2款增列（f）项：“如最初合同未包括但属招标文件内的额外建筑服务，由于未能预见的情况，对于完成其中所述建筑服务而成为必要。然而，如授予额外建筑服务合同的总额不得超过最初合同额的50%；”为限制性招标的情形。GPA无此项规定。

　　关于适用限制性招标程序要求，GPA、CPTPP都规定，采购实体应就有限招标授予的每一合同准备书面报告。该报告应包含采购实体的名称、所购货物或服务的价值和种类以及能够证明有限招标的使用为合理的说明。

　　此外，GPA第14条还专门规定了电子拍卖(Electronic Auction)。电子拍卖指涉及使用电子方式供供应商展示新价格或与估价标准有关的可量化的投标中非价格因素的新价值或两者兼有，从而产生投标排序或重新排序的迭代过程。

　　电子拍卖的条件，采购实体应提供：（1）自动评估方法，包括数学公式；（2）投标书中各要素任何最初评估结果；（3）与拍卖有关的任何其他相关信息。

　　此外，在谈判方面GPA第12条、CPTPP第15.11规定了，参加方可规定其采购实体在下列情况下进行谈判：一是当该实体已在意向采购通知中表明其进行谈判的意向；二是就意向采购通知或招标文件中所列具体评审标准而言，任何投标书均不具明显优势。

　　采购实体应保证参加谈判的供应商的任何排除应依照意向采购通知或招标文件中所列评审标准进行；谈判结束时，采购实体应向参加的其他供应商提供一提交任何新的或修改投标书的共同截至期限。

   （三）比较分析与修改建议

　　我国《政府采购法》规定了五种采购方式，包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购和询价，财政部又认定了竞争性磋商和框架协议采购两种方式。而且规定公开招标为政府采购主要方式，据统计，2020年，我国政府采购项目从采购方式来看，公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源采购规模分别占全国政府采购规模的79.3%、1.1%、3.2%、7.7%、1.1%和4.3%。公开招标占主导地位，邀请招标和非招标采购比例很低。公开招标能够实现充分的市场竞争，但由于其程序较为复杂，导致采购周期较长，效率低下，也成为采购人诟病之一。

　　在国际上，公开招标也是政府采购的主要方式，但近年来，这种传统的方式受到了挑战，而非竞争性招标日益在扩展适用，主要的原因在于，公开招标程序复杂，规则透明，不利于经济社会政策目标的落实。发达国家的公开招标的比例大大下降，一般在30%以下。

　　我国正在进行加入GPA、CPTPP的谈判，面临法律调整问题。如何在不违背GPA、CPTPP规则的前提下，尽量避免公开招标的适用，而更有效的适用非公开招标。在非公开招标中，采购程序的公开性与竞争性的要求大幅降低，采购人有较大的自由裁量空间。这与GPA、CPTPP倡导的充分公开竞争原则相悖，但由于公开招标方式的局限，非公开招标被作为完全公开竞争的合理补充，是GPA、CPTPP制度框架所允许的。在许多国家，非竞争性招标的扩张适用往往被用于促进本国经济社会发展。

　　在我国加入GPA、CPTPP谈判，面临对外开放政府采购市场的情况下，我们需要考虑公开招标的适用条件和非公开招标的适用情形，以较为灵活的方式适用公开招标，确保政府采购经济社会政策目标得以有效实施。一是整合公开招标和邀请招标；二是优化招标程序，传统的招标程序已经受到挑战，竞争性谈判采购方式受到各国的青睐，就如GPA、CPTPP也规定招标过程的谈判程序。三是进一步明确非招标采购方式的适用情形与竞争范围。

　　我国《政府采购法》规定的公开招标与GPA、CPTPP相同，邀请招标与GP、CPTPPA规定的选择性招标一样，而竞争性谈判、询价和单一来源采购方式相当于GPA、CPTPP的限制性招标。总体而言，我国《政府采购法》规定了五种采购方式，财政部认定了两种方式，但对于电子采购尚未涉及。GPA规定了三种采购方式，同时规定了电子采购方式应用的原则和要求，两者之间存在较为明显的差异。

　　按照GPA、CPTPP的规定，整合我国《政府采购法》有关采购方式的分类，将公开招标与邀请招标合并招标，根据项目实际情况确定其竞争范围，细化单一来源的适用情形。不论招标与非招标均可根据实际情况确定竞争范围，但应当以公开竞争为主。

　　此外，根据我国政府采购的实践，框架协议采购因其采购的特殊性，可以做为一种采购方式。而近年来创新采购在各国普遍应用，因其采购对象的特殊，难以适用传统的采购方式，可以将其作为一种采购方式。

　　具体条文修改：

　　[采购方式]

　　《政府采购法》第二十六条修改为：政府采购采用以下方式：

　　（一）招标；

　　（二）竞争性谈判；

　　（三）询价；

　　（四）创新合作采购；

　　（五）单一来源采购；

　　（六）框架协议采购；

　　（七）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。

　　 [单一来源情形]

　　 符合下列情形之一的货物、服务或工程，可以依照本法采用单一来源方式采购：

　　（一）公开招标后，没有满足参加条件的供应商投标或者没有合格标的，且对招标文件未作出实质性修改的；

　　（二）属于艺术品，或保护专利权、著作权等专有权，或因为技术原因而缺乏竞争，只能由一个特定供应商提供，并且不存在其他合理的选择或替代对象的；

　　  (三) 必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。

　　（四）发生了采购人无法预见的紧急情况，使用公开招标无法及时获得货物或服务的；

　　（五）采购人采购其委托的研发合同所开发出的原型产品或首件产品或服务的；

　　（六）向设计竞赛的获胜者进行采购的，但组织竞赛的方式应符合本法有关采购公告的要求，而且竞赛的结果应由一个独立的评审团进行评审。

　　（作者为财政部政府采购立法专家）