——全球视角下看绿色公共采购在六维度的探索与实践（上）

　　如今，各国愈发重视在工程、货物与服务采购中将项目的全生命周期考虑在内，以一种均衡的方式，将公共采购作为实现经济、效率与政策目标的高效治理工具。为更好地在这个过程中减少对环境的损害，各国对绿色公共采购（GPP）的重视程度也越来越高，期望能通过GPP在环境保护领域实现一系列政策目标。

　　一项好的政策或理念的落实，一定是全方位、立体化的，不能从单一角度进行主观判断。然而，如何能够以立体视角对各国GPP实践情况进行评估？在经合组织（OECD）近期发布的一份报告中，就从六个不同的思考维度对GPP在各国的成功实践进行了分析，包括是否构筑GPP法律框架，协助采购实体将GPP内容融入采购程序；是否对GPP进行规划，包括对市场容量、可用技术解决方案与GPP成本收益等进行评估；是否在招标文件的技术参数、采购选择与授予标准、合同条款中引入环境标准；是否对GPP专业化进行打造，并持续增加人们在这方面的认知；是否提高采购各方对GPP解决方案及GPP收益的意识；是否对GPP结果进行检测并反馈给政策制定者。如此对GPP进行全方位、多视角的评估，便可以获得更全面客观的认知。

　　维度一：如何架构坚固的GPP立法框架？

　　打造犹如钢筋水泥般稳固的GPP立法框架，有助于持续推进绿色产品购买并移除GPP实施过程中的重重阻碍。GPP实施需要与那些旨在刺激市场生态改革的政策携手，通过对绿色市场的培育，不断扩大GPP产品覆盖范围，同时确保绿色产品质量与竞争力。在各国实践中，韩国政府颁布实施的《鼓励购买绿色产品法案》，就在很大程度上推动了该国GPP市场的繁荣。

　　早在1994年，韩国政府在《环境技术开发与支持法》中便首次引入“韩国环境标志”这一概念，鼓励国家机关优先采购授予该环境标志的产品。然而，由于当时国内被授予这一标志的产品有限且缺乏有效监管，这条规定的实施无疾而终。直到2005年，韩国环境部颁布《鼓励购买绿色产品法案》，提出GPP的实施需要与环保标志相结合，其中就包括韩国环境标志与可循环产品标志。这项规定的实施在很大程度上减少了各机构设置绿色采购标准的管理成本，同时也为GPP架构起良好的实施模式。此后每年年初，韩国中央与地方政府机关、公共机构都必须遵照这一法案规定，向环境部呈交本年度GPP实施计划，虽然无须在计划中量化GPP目标，但各机构必须制定资源目标，如预计购买的绿色产品数量及每年绿色采购所占比例等，同时对上年度GPP执行结果进行汇报。

　　韩国GPP受益于其已建立的包括韩国环境标志与可循环产品标志在内的绿色标准，韩国的政策制定者将这两个绿色标准政策相对接，大大减少了各机构设置绿色采购标准的行政成本，也正因如此，加快了韩国GPP市场的发展步伐。随着各国愈发明确持续扩大GPP范围，如何促进绿色产品在市场中的竞争力与多样性等一系列问题便会摆在了各政府的面前，韩国在GPP实施中采用的双重环保标志经验值得被复制。

　　远在欧洲中部的奥地利，一家铁路基建公司设置的一系列原则与目标，居然在很大程度上推动了该国GPP的顺利实施。2008年，奥铁基建股份公司管理层决定将一种已通过ISO 14001认证的环境管理系统作为公司可持续发展战略中的主要支柱，采购也被认为是与公司可持续发展相关的重要领域。

　　2009年7月，奥地利政府任命协调人员解决这家企业的规模可持续发展问题，其主要工作便是制定《可持续采购指南》，采购也随之被认为是经济可持续发展过程中指导企业减少对环境与能源消耗的有力杠杆。工作组对该企业可持续采购潜力进行分析，并将可持续采购作为环境管理体系中的永久目标，在一些研究所的支持下，工作组专注于在消耗品及工程项目的采购中更多考量社会经济效益，并于2011年颁布了这份《可持续采购指南》。《指南》对可持续采购概念的背景与原因进行了大致介绍，总结了企业在GPP领域的计划与战略，指出相关法律要求，最重要的是其中列明了奥铁基建股份公司需要拥有的国家与国际环保标志，同时对环保标志获取标准进行了说明。

　　奥地利在GPP实践上的经验显示，与诸如研究所等已被认可的外部机构及供应商合作十分必要，一旦“外部成本”与“肇事者负责原理”并未主动进入经济评价体系中，公共采购便会被“最低价中标”理念主导。从这方面来看，在立法中推动实现“绿色”目标并确保可持续采购将成为一种标准，并非是一种特殊的采购方式。不仅如此，实践显示，在采购程序的早期环节就加入社会经济标准，比如在招标文件中的技术参数要求中便明示此类标准，会使GPP的实践更加简便有效。

　　维度二：如何了解市场容量并评估成本收益？

　　GPP在实践中通过不断增加绿色产品需求，逐渐将市场转变为可持续的。然而，长期的绿色解决方案也许会被诸多因素影响并中断，如缺乏绿色产品信息、卖家不感兴趣或对供应商缺乏激励措施等。在GPP实践中，我们需要深刻了解从传统采购转化为绿色采购全过程的利弊。

　　事实上，对可持续采购的成本与收益，以及招标过程中的市场参与度进行评价有助于GPP的推进。比如，尽管项目前期投入很高，但印度铁道部在节能灯替代项目招标中引入生命周期成本法并对项目未来庞大的经济收益加以证明，最终助推了节能紧凑型荧光灯的批量采购。

　　公共采购占据了印度GDP的30%，然而印度却一直缺乏统一规范的公共采购立法框架。印度财政部颁布的一般性金融规则仅明确了公共采购中高效、经济、公平公正及预防腐败等基本原则。现有的指导规则并未强制采购人在采购过程中适用环境与社会标准。然而近年来，印度政府逐渐转变观念，开始对采购的可持续性加以重视，并以公共采购作为驱动市场生产与环境与社会责任相关产品和服务的工具。

　　印度铁道部掌管着整个国家的铁路建设与运营，同时也是印度的中央部委，其对货物、工程与服务的采购需要遵循一般金融规则、规范与部门指导方针。《印度铁路愿景2020》中有意通过提高15%的能源使用效率、采用低碳节能等方式最终实现能源的有效节约。

　　大量印度铁道工都居住在铁路沿线附近。这些聚居区内的家庭在夜间照明时通常都使用效率低下的白炽灯，无疑会导致这些地区晚间常常达到用电高峰。由于当地人们不仅节能环保意识较差，且对节能灯高昂的初始购买价格感到担忧，使得铁道部向铁路家庭引入节能照明解决方案的计划在实施时容易遇到重重阻碍。

　　最终，印度铁道部决定批量采购260万只节能灯，免费发放给40万户铁路家庭。这个购项目由两部分组成：一是采购机构用生命周期成本法取代简单的初始经济成本计算，以更加完整的视角考虑到项目初始投资成本较高，其收益却集中在未来的事实；二是利用清洁发展机制，在国际碳交易市场上出售碳排放配额进行融资，虽然国际碳交易市场价格一直波动，但2010年市场中碳排放配额交易金额恰好处于高值。最终，这个项目交易中卖出了不错的价格；同时缔约机构还注意保护供应商在项目整个生命周期内的投资风险。

　　在节能灯的实际分配中，政府发现许多房屋都是空置的，甚至一些房屋被抛弃了，最终政府仅发放了141万只节能灯，还好最终并未影响到整个项目的经济可行性评估。节能灯替代项目最终带来了十分显著的环境收益，每只节能灯每年减少能源消耗约75千瓦时，同时每年减少上游通过化石燃料发电所造成的约90000吨二氧化碳排放。不仅如此，由于印度已需要面对慢性能源赤字的现实，国家不得不扩大化石燃料电厂的建设规模以满足日益增长的电力需求，节能灯采购项目在一定程度上改善了该国工农商业用户的电力供应，最重要的是，项目让超过40万印度家庭认识到节约能源的重要性。

　　可持续公共采购是一种致力于减少能源消耗的侧需求政策，因此，在任何与可持续公共采购有关的探讨中，终端消费者永远是核心内容。可持续公共采购的实施不仅需要有完善的法律与规则进行指导，同时也要从消费者需求出发，推动其对可持续产品或服务的使用。政府有能力改变消费者的消费行为并让消费者更认可绿色产品与服务，印度铁道部节能灯替代项目的成功，在很大程度上是因为他们让消费者了解到使用节能灯的好处。

　　隶属于意大利经济和财政部的Consip公司是意大利中央采购实体，接受中央各部委、地方政府和政府公益单位的采购委托，对委托进行分析汇总，再就所需货物及服务进行集中采购，而能源就是Consip公司向公共部门提供的产品/服务之一。在调查研究中，Consip能源与研究发展机构发现供暖服务采购占据了国家能源支出的41%（约每年34亿欧元），以及意大利能源市场的5%，但这项服务是有改善空间的，他们预期目标是节约5-10%的财政支出并节省等价的能源消耗。

　　预采购市场调查可谓是供暖服务采购程序中十分关键的部分。调查人员向不少意大利企业与主要的贸易协会发放在线调查问卷，同时，Concip组织了几次会议，与之前中标的供应商及贸易协会共同探讨过去合同执行中的关键环节，正因如此，使得供应商在决定参与投标前就有机会提出自己的观点，而Consip公司在之后的战略选择中也有更多的主动权。

　　为更好地在供暖服务采购项目中将节约成本与鼓励创新相结合，Concip公司发出了一份“能源管理整合服务”的框架合同，包括提高能源使用效率、减少二氧化碳排放等。由于这个框架合同是面向所有公共管理者的，因此无法精确定义哪座建筑需要供暖以及不同建筑的具体技术/物理参数。因此，招标程序从一个具体的公共建筑供暖案例起步，外推到招标的全部价格及预计供暖楼宇数量等。

　　该供暖服务项目要求供应商在5年内，保证公共办公室、学校、监狱、大学等建筑在供暖季节室内恒温20度。项目为公开招标，并根据最经济有利标的（MEAT）原则进行评标，即决定的70%取决于价格，30%取决于质量。最终合同被授予了5个不同供应商。为减少能源消耗，Consip公司采用了一种基于能源绩效合同的策略，其基本想法是激励能源服务供应商对能源消耗与资源管理进行优化，最终提升其盈利能力。

　　Consip公司在技术参数与授予标准中分别对供应商在绿色服务的提供上进行明确，比如在技术参数中要求服务供应商在供暖季保持公共楼宇内部20度恒温；安装电子仪表和建筑物室内温度检测系统；在线检测供暖服务情况并提供在线帮助；对最优供暖与能源服务消费层级进行评估并对每个建筑物均进行能源审计。在合同授予标准中，Consip公司要求服务供应商针对每座建筑物能源服务接收情况提供技术报告，包括对用户与能源系统交互作用的详细研究；发布环境评估、社会预算及可持续性报告；提供每座建筑物接收能源服务的红外线摄影报告。

　　在细节上对绿色与节能的追求最终取得了良好的效果，意大利公共管理部门的6000幢楼宇在供暖季实现了27%的成本节约，这个成功的框架合同同时也帮助意大利公共部门在节能方面以身作则。

　　（朱颖/编译）