■ Julien Chicot

　　Mireille Matt

　　在大多数国家，公共采购的主要目标是为公共管理提供必要的物品和服务。不仅如此，公共管理者也会通过购买力实现额外的经济效益或社会效益，这其中就包含着近年来饱受关注的一系列国家与区域创新政策。在国际层面上，公共采购作为鼓励创新政策的工具受到了广泛欢迎，早在2011年，一半以上的经合组织（OECD）国家便开始实施各类支持商品和服务创新的采购政策或战略，比如，OECD不断强调创新战略所能带来的积极效果，并为其设置了关于“利用公共采购促进创新”的目标，而欧盟委员会更是在推广公共采购创新方面表现活跃。

　　与此相对应的却是公共采购学术界的担忧，学者们越来越担心公共采购创新（PPI）政策的异构问题和其对创新带来的影响。事实上，政府采购应以不同方式实现创新目标，一些国家直接将政府采购置于国家创新政策的核心，并非是完全理智的做法。创新政策包含着大量能够产生不同影响的工具，在创新政策选择上的失误很可能会导致相反效果，为避免失误发生，政策制定者需要充分考虑其所需解决问题的属性与根源，并为此量身定制创新政策工具。

　　PPI政策失灵大致可归为三类：需求侧失灵、需求供给相互作用陷阱以及供给侧失灵。PPI政策作为需求侧创新工具，其首要目标便是通过需求鼓励创新，本质也是将“购买”作为公共部门的需求解决方案。公共管理者采购创新产品会对整个市场，或购买者本身来说都具有创新意义的。这个过程除了需要符合进化发展与系统方法，PPI政策也被认为是能够让创新用户与生产者间产生化学反应的介质，而需求与供给双方间信息的不对称很可能会阻碍创新的顺利进行。如何能清晰判断PPI政策是否有效实施？首先要明确其是否遭遇了需求侧或供给侧失灵，亦或是掉入了需求供给相互作用陷阱。

　　需求侧失灵

　　公共管理部门的需求是公共采购创新构成的基础，PPI政策的需求方大致来自于三个主要群体：负责参与公共服务项目的采购人、不属于购买公共管理群的其他消费者或是以上两种类型的混合群体。

　　当PPI政策在将公共部门需求合理转化并进而创造出新市场时，则认为其具是具有推动公共服务良好效果的。此时，PPI政策会产生需求拉动型效果：即公共采购机构发布招标信息，通过对需求进行解释进而创造出相应的产品或服务市场。然而，PPI政策在创造市场的同时，也会无形中限定市场规模的大小，这是由于公共部门很可能是市场中的唯一采购者。因此，这种类型的PPI政策通常对应的是“有利可图的市场或垂直市场”。

　　一些PPI政策的首要目标是鼓励并加速创新，采购人所作出的决定也是通过公共购买力推动创新。比如，因需求侧失灵导致扩散问题出现时，公共管理者也许会直接创造出需求拉动效应。“扩散”作为PPI政策原理，可被理解成为了创新而创造出一批全新的使用者。在传统印象中，公共部门通常被认为是新产品和服务的庞大使用群体，与此相对应的则是其对价格也缺乏一定的敏感度。

　　在市场进化过程中，一种新的扩散可定义为代理机构在采纳新知识的协调过程中，会在市场形成的第二阶段产生一种通用水准，与之相对应的是当代理机构惯性行为及在缺乏适应能力时会造成“表面协调失灵”。采纳实施PPI政策意味着采购人期望项目回报率有所增加，为此，采购人也可以通过降低转化成本的方式实现这一目标，事实上，过高的转化成本也许会让采购人更多地锁定现有产品和服务，而缺乏推动创新的源动力。

　　公共部门也可通过对创新产品和服务的使用，进而对消费者偏好产生影响，这也是创新需求产生的必要元素。消费者喜好可通过PPI政策创建出新的空间，外部用户也可成为公共采购创新领域的实验对象。比如，在意大利，政府通过公共采购为学校购买膳食，在培养学生健康饮食习惯的同时，也为当地食品供应商解决了诸多库存问题。政策制定者在努力满足需求的过程中，可以将创新作为系统转化的关键部分。与此相对应的，一些文献中也基于这个概念创造出一种全新标示，即“需求清晰度失灵”。由于这些PPI政策主要目标是作用于私人需求，代理机构将最终成为创新的独家购买者，这些政策也被认为是“催化式采购”。（关于需求侧失灵原理的分析详见表①）

　　需求供给作用陷阱

　　对于任何公共采购项目来说，其基本作用在于能够让需求（采购者与终端用户）与供给（创新生产者）之间产生对接，需求与供给双方也可在采购程序中相互作用于对方。我们可以根据需求供给相互作用陷阱的强度将PPI政策分为两组：一种是完全由需求信号解决信息不对称问题的PPI政策，另一种则是需要为市场中的双方创造出交互式学习空间的PPI政策。

　　对于负责参与公共服务项目的采购人来说，我们通常会假定标的足以产生需求拉动型效果，政府给予公司相关信息，以便减少企业研发投资结果的不确定性。然而，PPI政策会在执行过程中因缺乏企业技术需求（即信息不对称）导致市场失灵。当然，关于这一点原理很难在有关PPI政策的学术研究中被提及。事实上，我们假设采购人只通过招标的方式驱动创新，这就意味着他们需要充分了解其要购买的创新产品或服务是能够满足需求的，正是如此，这些创新产品或服务必须是已经在市场中存在的，这就很容易导致PPI政策所鼓励的产品或服务创新变得都是在市场上可寻的。

　　公共采购创新原则在于一方面要能清晰定义需求的公共购买者，另一方面也能明确提供需求的解决方案，它会在使用者与创新产品制造者间产生交互作用。首先，业务部门根据其需求状态与性质发出的信号足够拉动创新，这也意味着没有任何一方认为他们的合作是必须的，这样的PPI政策也被称为是“低下的协作规范”。

　　此外，政策制定者的技术知识水平也决定着它与目标人群的协作特质。这一系列的政策特征在于通常由中央政府发出，并设置了“用重大科学部署解决重大问题”的目标。结果，PPI政策变成了任务指向型的技术政策，同时要求政策制定者具备较高的知识水平，也意味着他们在实施中通常会采用“垂直的协调”模式：即政策制定者发现需求后，再向公司提出技术解决方案的需求。

　　使用者与供应商交互学习会导致市场形成的第一阶段展现为深层次的协调，它能将包括技术、社会、行为与认知等各类知识，转化为合适的创新。典型的“深度协调失灵”是在不合适的契机为需求引入创新解决方案，PPI政策可以通过促进生产者与消费者间的信息交互，从而更好地建立起一种全新的知识构架，比如改善供应商与使用者间的需求匹配度等等。PPI政策基本原理之一便是结合不同措施解决信息不对称问题，进而改善使用者与供应商的交互关系，比如让购买者对市场中的产品和服务有更多了解，同时让创新供应商更好地了解潜在客户需求。在所有这些双方交互式学习模式中，政府机构与供应商都必须要意识到他们均要遵从“较高的协作规范”，意识到他们之间的合作才是PPI政策成败与否的关键。（关于需求供给作用陷阱的分析详见表②）

　　供给侧失灵

　　尽管公共采购通常被定义为需求面的创新政策工具，其在实施过程中可以通过判断创新程序层面是否失灵进行检验。对此，我们可以将供给侧失灵的PPI政策分为两组：一种是可以通过改善企业创新激励作为问题解决办法的PPI政策，另一种PPI政策则是与生产者能力相关联的失灵。

　　供给侧失灵主要发生于创新产品过于复杂，而其生产又有较高不确定性，需要高层次且专业投入的。此外，采购双方信息交换也被认为是采购中非常重要且复杂的环节，因此，PPI政策在以供给侧是否失灵作为判断时要将“复杂产品与服务信息交互程度高”作为目标。

　　公共采购整体目标之一在于“巩固关键的供应商”，从这个角度来说，创新更强调的是学习的进化方法。由于研发尚处于能力积累之中，研发过程中的准备不足也会导致创新备受影响，此外，由于人类资本水平不足或整个商业部门知识的局限，这些因素或多或少都会导致创新失败。因此，公共采购可以作为“改善企业学习过程”的有效工具，公共采购通过选择具有丰富经验与能力的供应商，从而为未来创新做好铺垫。

　　PPI政策可以在技术探索准备不足时，通过要求供应商提出解决方案从而打破路径依赖。此外，新产品与服务成功呈现阶段需要接近复杂的客户池，这些客户能快速区分出有前景方案或替代方案，公共采购就是这样一种工具，公共采购机构也可以扮演这种“富有经验的客户”一角。在公共采购创新原理中，具有学习或能力不足、锁定类型或转换失败的PPI政策，也被认为是系统失灵框架中的“能力故障”。

　　公共采购还能够改善企业的另一种能力类型：即市场扩散创新能力。这种扩散是双重的，首先，PPI政策可以鼓励供应商协作并组织财团竞标，其次，标的选择可以获得额外的公共辅助，并在公共采购作用下帮助供应商进入新的市场。（关于供给侧失灵的分析详见表③）

　　（作者单位：法国格勒诺布尔大学，编译/朱颖）