二、协议管辖的范畴——是经济问题还是政治问题

　　关贸总协定原本是站在发展经济贸易的角度讨论政府采购问题的。由于歧视性政府采购制度在世界盛行并导致贸易自由化受阻，于是提出规范和开放的问题。世贸组织也强调，政府采购规范化以协调和改善世界贸易运行环境，促进国际贸易的扩大和自由化为目标。“通过建立有关政府采购的多边法律框架，促进世界的贸易扩大和更深程度的自由化，以及各国政府采购法规的非歧视和透明度。”

　　协议缔约方认为，平均占全世界GNP的10-15%的政府采购如果全部开放的话，世界贸易将会有突破性的发展；开放政府采购还可实现更大范围的国际竞争，使购买国获得更优惠的价格，促进对公共支出的更有效利用：据欧盟研究统计，开放政府采购市场至少可以提高经济效率10%，使财政赤字下降1%-1.5%。此外，开放市场的长期规模效应还会对全社会产生积极影响。

　　WTO对《政府采购协议》实施以来的效果分析也主要集中在经济层面上：1996年以来，政府采购开放的程度扩大了10倍，每年有3000亿美元的政府采购合同受协议的约束。它估计，如果现有的观察国也参加协议的话，仅中央政府一级的政府采购数量，每年就可以增加3000亿美元以上，加上地方政府的采购，总数每年大约9000亿美元。这意味着国际贸易巨大的潜力。

　　事实上，政府采购的开放问题一直是世界贸易组织的一个极其敏感的领域。与其说这是一个政府经济管理领域，不如说它更接近政治范畴。政府采购市场不仅包括货物、工程、服务各个方面，而且，国家大规模采购又对国民经济产生重要影响。政府采购除了满足政府部门消费和公共服务的需要之外，还可以用来支持某个行业、地区或部门的发展，甚至服从于政治目标：保证国内就业，社会稳定、民族政策和社会平等。所以，政府采购一向被各国看作实现经济、社会政策目标的有力工具，是国家政治权利的重要手段。如果开放政府采购市场，首先受到冲击的不是国内产业，而是各级政府部门以及公共事业部门，直接受到约束和规范的也是各级政府采购部门以及相关的法规、政策。因此，政府采购市场的开放不是单纯的经济贸易问题，而是涉及国家宏观政策的执行乃至政治、社会问题，甚至是国家主权的问题。

　　此外，即使政府采购自由化能给所有参与国带来利益，但存在着市场收益分配不均的问题。发展中国家在该市场所获利益与发达国家相差悬殊。由于发达国家企业竞争力强，政府采购市场竞争中发展中国家很难争到订单。发展中国家企业即使打入发达国家政府采购市场，其取得的合同也往往集中在低附加值产业方面。

　　三、协议的性质——“双边”、“诸边”还是“多边”

　　众所周知，国际规则走的是一条从双边到诸边，再到多边的发展道路。多边协议和规则是国际经济组织存在的基础。双边协议强调特殊，互相给惠，所享受的利益具有排他性；多边协议要求规则统一，平等竞争，共担责任，利益均沾。同类双边协议的横向增加、参与国的增加促使国际共同协议的诞生，这已成为国际组织的发展规律。换言之，诸边协议向多边协议的转化是世界贸易组织成熟的标志。《政府采购协议》则与多边化原则相悖，以双边谈判的形式完成了诸边协议的达成。

　　诸边协议（说明：诸边也被翻译为“复边”。但因“复”有“双”的含义，“复边”的翻译容易引起歧义，所以笔者认为将其译为“诸边”为好。）是世界贸易组织中的一个特定概念，它是相对独立的、自成体系的条约，只对签约方适用。诸边协议与WTO的多边协议共同形成世界贸易组织协议的两大类型。“诸边”（Plurilateral）的概念最早是由外交学家沃尔多克爵士于1962年提出的，其作用的广泛发挥是在关税和贸易总协定第七轮回合谈判中，共达成九个诸边协议，到乌拉圭回合谈判结束时，5个协议经过修订被纳入“一揽子协议”，变成多边贸易协议。WTO建立时有4个诸边协议（政府采购、民用航空器、牛肉和奶制品协议）被共同纳入到WTO协议框架下。1997年，又有两个协议到期结束使命， WTO协议框架中目前保留了两个诸边协议：即《政府采购协议》和《民用航空器协议》，收录在《建立WTO协定》的附件4中。

　　诸边协议的特殊性表现在：首先，约束对象特殊：政府采购是关于公共市场的开放问题，与企业或私人的购买有很大的不同。因此，这个市场的开放受到多方面条件的限制。其次，它是自愿加入的协议，其规则仅对签字国发生效力。这说明，只有承诺实施各项条款规定，与其他各缔约方达成一致，才能成为协议的缔约方。第三，协议各方对市场开放承担了比其他世贸组织成员承诺的更多的义务，因而也就比其他WTO成员方享受更多的权利。最后，《协议》通过双边谈判，以互惠为条件给予国民待遇。

　　尽管在协议的条文中明确了缔约方之间的非歧视待遇，但在承诺开放市场的谈判中，各缔约方采用的是出价、相互给惠的办法。例如，在协议的《附录一》中，各缔约方都有各自的出价条件，市场开放的范围和程度有大有小。特别是在政府服务采购方面更为明显：欧盟与美国的相互开放条件不适用于政府采购协议的其他缔约方，除非第三方也给予美国或欧盟相同的优惠条件。

　　其结果形成政府采购协议中的最惠国待遇的执行是一种有条件的执行，协议缔约方之间再次形成差别待遇。例如，《政府采购协议》缔约方之间承诺在政府采购中相互给予国民待遇，缔约方的产品、服务和企业在对方政府采购市场上享受平等待遇。缔约方之间相互给予的优惠不会扩散到其他WTO的成员方中。换句话说，协议的非缔约方不可能在不承担任何责任的前提下享受他国市场开放的好处。因此在协议中没有出现“最惠国待遇”的字样，而是用“非歧视待遇”，以排除其他缔约方“免费搭车”（free-rider）。

　　上述矛盾现象之所以仍能存在，一是因为《政府采购协议》特别强调“权利与义务的平衡”，即各方所享受的权利与其在谈判中所承诺的条件相匹配，不能只享受权利而不承担责任，即“免费搭车”；其二，由于该协议的缔约方把主要注意力都集中在本国市场的保护上，对在他国市场争取平等权利未敢问津。加之，以互惠而排除最惠国待遇的做法并非《政府采购协议》首创：WTO的服务贸易总协定也用相同的做法排除了最惠国待遇 - 所以该问题并不显得比WTO其他问题更突出。

　　近年来，上述特点有所改变。WTO建立后，《政府采购协议》被要求在WTO的体系内运作，接受WTO总理事会的管理，需要“定期将其活动通知总理事会”。总之 ，WTO的诸边协议与总协议之间的关系比GATT诸边协议与总协定之间关系更为密切，其组织与运作机制在实际上已纳入了WTO体系，成为WTO框架内性质较为特殊的领域。这一变化标志着诸边协议逐渐朝着多边化方向发展。